В 2016 году совокупная выручка всего российского газового бизнеса (газовая часть «Газпрома» и газовые бизнесы нефтяных компаний), включая экспорт, составила около 4,1 трлн рублей. Выручка от реализации нефти и нефтепродуктов нефтяных компаний и нефтяной дочки «Газпрома», «Газпромнефти» — как на экспорт, так и на внутреннем рынке, — составила свыше 13,7 трлн рублей (без учета небольших нефтяных компаний). Таким образом, выручка газовой отрасли, даже без учета разницы в производственных или транспортных издержках, о которых подробно говорится в статье «экономического эксперта», составляет лишь 30% от показателей нефтяной промышленности. Это объективный факт, который мало зависит от эффективности текущего руководства «Газпрома». Он же ограничивает возможности получения дополнительных доходов с отрасли.

Рассмотрим подробнее ситуацию с отчислением налогов: насколько можно увеличить вклад в бюджет от газовой отрасли? Чтобы понять, действительно ли «Газпром» недоплачивает по сравнению с нефтяной отраслью, изучим налоговые отчисления нефтяного и газового секторов. В 2017 году специфические платежи нефтяной отрасли (НДПИ и экспортная пошлина на нефть/нефтепродукты) составили 4725 млрд рублей (на 23% больше, чем годом ранее, в связи с ростом цен на нефть). Аналогичные платежи для газовой промышленности составили 1122 млрд рублей.

Налицо значительное различие — кажется, что нефтяная отрасль дает вклад в 4 раза больше газовой. Но если посмотреть на долю налоговых отчислений относительно выручки, выяснится, что разница не такая большая — 29% для нефтяной промышленности против 22% для газовой.

В этом случае для простоты мы не учитывали издержки производства, то есть рассматривали долю налогов относительно не чистой прибыли, а всей выручки. Надо понимать, что фактическая налоговая нагрузка выше как для нефтяных компанией, так и для газовых, поскольку помимо НДПИ и экспортной пошлины существуют еще «стандартные» налоги, которые платят компании в любой отрасли: НДС, НДФЛ, налог на имущество и прочие налоги, а также акцизы на топливо.

Если мы предположим, что специфическая налоговая нагрузка для газовой отрасли увеличится с 22% до 29%, то есть до уровня нефтяной отрасли, то дополнительные поступления в бюджет составят около 270 млрд рублей. Это условная верхняя оценка дополнительных налоговых доходов — без учета разницы в издержках газовой и нефтяной отраслей, при полном выравнивании условий. Это значимые цифры для федерального бюджета, но они не идут в какое сравнение с 1,5 трлн рублей. С учетом разницы в издержках на транспортировку сумма возможных изъятий, видимо, будет меньше.

Разумеется, все вышесказанное не означает, что в газовой промышленности дела обстоят замечательно, управление эффективно и никакой необходимости в реформах нет. С точки зрения регулирования и условий функционирования отрасль «застыла» в реалиях 10−15 летней давности. В последние годы наблюдалось стратегическое равновесие между «Газпромом», который традиционно стоит на позиции «ничего менять не надо», и независимыми производителями в газовой отрасли (читай — «Роснефтью» и «Новатэком»), которые пытались пошатнуть позиции «национального достояния», но фактически не смогли добиться каких-либо существенных изменений. Сопоставимые лоббистские позиции обеих сторон приводят к тому, что любые серьезные инициативы взаимно блокируются. Последние серьезные изменения были связаны с началом торговли газом на Санкт-Петербургской торговой бирже (с октября 2014 года) и отменой монополии на экспорт СПГ (2013 год), что позволило реализовать проект «Ямал СПГ».

Обычно все разговоры о реформе газовой отрасли в России, которые вызывают острое неприятие у руководителей «Газпрома», в конечном итоге сводятся к одному из вариантов простой формулы: «делить» или «не делить». Причем неявно предполагается, что само разделение/приватизация «Газпрома» должны неким магическим образом решить все отраслевые проблемы, которые тянутся десятилетиями, наполнить закрома государственного бюджета и повысить эффективность. Как показывает российский опыт реформирования отраслевых монополий, от РАО ЕЭС до РЖД, формула «делить», к сожалению, не приносит автоматическим образом тех выгод, которые ожидаются в начале процесса реформ.

На мой взгляд, реформа газовой отрасли в России не должна сводиться к дихотомии «делить — не делить», она носит гораздо более сложный характер. По всем основным сегментам газового бизнеса возможны различные варианты конфигурации рынка. Сейчас, скорее всего, мы не до конца представляем себе, какой из этих вариантов будет оптимальным. Причины этого связаны в том числе с традиционной закрытостью «Газпрома», который старается предельно сократить объем публично раскрываемой информации. К примеру, даже относительные базовые показатели, такие как объем потребления газа по отдельным отраслям или отдельным субъектам РФ, не раскрываются. Фактически «Газпром» не раскрывает даже оперативных данных по объемам производства или транспортировки. Публичная информация о платежах за газ частично сообщается в ежегодных выступлениях главы «Газпром межрегионгаза» Кирилла Селезнева или отдельных пресс-релизах дочерних структур МРГ. Инвестиционная программа «Газпрома» — тайна за семью печатями, обрывки которой проникают в публичное пространство через куцые пресс-релизы и комментарии «анонимных источников, знакомых с материалами».

Вокруг газовой промышленности существует острый информационный вакуум, который невозможно объяснить только соображениями коммерческой тайны. С точки зрения «Газпрома», такая стратегия информационной закрытости связана с понятной логикой: чем меньше информации сообщаем, тем меньше вопросов может возникнуть. И это большая проблема на пути обсуждения контуров будущей реформы газовой отрасли. Невозможно публичное обсуждение будущего отрасли, если даже базовые показатели недоступны для независимой оценки и проверки. Любые предложения, исходящие из «Газпрома» и основанные только на внутренней информации, будут всегда подвергаться сомнению по тем же соображениям.

Поэтому первый шаг, который необходимо сделать для обсуждения будущего газового сектора, — резко повысить уровень информационной открытости и прозрачности всех компаний отрасли, в первую очередь «Газпрома». Введение требований по раскрытию информации и контроль за их исполнением — это прерогатива регуляторов, в первую очередь ФАС. Без объективных данных любые предложения — это прежде всего вопрос веры, а не объективного анализа и проработанных предложений.

Также важно целевое видение: какой мы хотим видеть газовую промышленность в «прекрасной России будущего»? В этом будущем газовая отрасль видится мне все же не «дойной коровой» для федерального бюджета, а локомотивом для всей экономики, в котором рыночные принципы функционирования отрасли сочетаются с задачами справедливого перераспределения сырьевой ренты.

Ниже обозначены основные проблемы и развилки, которые могут стоять перед отраслью. Повторюсь, что оптимальная конфигурация отрасли сейчас неизвестна, и это вопрос отдельной большой работы и широкого публичного обсуждения.

Основные текущие проблемы в добыче газа связаны с тем, что в отрасли имеются значительные неиспользуемые мощности. Потенциал текущей добычи превышает 700 млрд м³. В успешном 2017 году добыча составила 690 млрд м³ — такого результата удалось достичь за счет наполнения хранилищ. Но еще три года назад она составляла 633 млрд м³. К 2022−23 году потенциал добычи достигнет 730−740 млрд м³, в то время как все последние годы внутренний спрос на газ устойчиво снижался. Это означает, что система избыточных мощностей носит долгосрочный характер и не может быть решена сама по себе.

Избыточные мощности в добыче можно воспринимать как неэффективные затраты, не приносящие экономической выгоды, а можно считать их инвестициями в надежность газоснабжения и возможность оперативного удовлетворения внутреннего или экспортного спроса.

Существует несколько возможных конфигураций сектора в добыче. Если объявить конкурсы на газовые месторождения, производители станут жестче конкурировать друг с другом, и в условиях избытка свободных мощностей это приведет к снижению уровня цен (возможно, резкому) — как для внутреннего, так и для внешнего рынка. Итогом, вероятно, станет снижение совокупной выручки компаний в секторе по сравнению с монополистом «Газпромом», а это скажется и на снижении отчислений в бюджет, и на сокращении инвестиций.

Альтернативный вариант — введение конкурентного рынка мощности, в котором потребитель газа отдельно платит за мощность и за потребление в рамках долгосрочного контракта. Если он не потребляет оговоренный объем газа, то вносит плату за мощность, которая покрывает фиксированные издержки добычи и транспорта. Однако это может привести к росту затрат для потребителей, оплачивающих неиспользуемые мощности.

Другой вариант — конкурентный отбор мощности (по аналогии с механизмом КОМ в электроэнергетике). В этом случае плату за мощность получает лишь наиболее эффективная добыча, а прогнозный спрос определяется на основе заявок потребителей, установленных в долгосрочных контрактах на поставку газа.

Текущие проблемы в сфере транспорта связаны с большими инвестициями «Газпрома» в строительство новых газопроводов и расширение ГТС. Часть издержек в транспорт осуществляется за счет внутреннего рынка: для независимых производителей, которые пользуются газопроводами «Газпрома», тариф на транспортировку остается выше внутреннего тарифа «Газпрома» для собственных подразделений, что приводит к искажениям структуры ценообразования во всех последующих цепочках. Сам транспортный бизнес «Газпрома» состоит из 17 отдельных трансгазов, не интегрированных в единую транспортную компанию и осуществляющих оперативное управление отдельными участками ГТС. Транспорт остается одним из наиболее закрытых и непрозрачных сегментов «Газпрома».

Можно выделить две очевидные альтернативы. Первая — объединение всех 17 трансгазов в холдинг с единым управлением и единой финансовой отчетностью в составе «Газпрома», что облегчит мониторинг и контроль издержек. Вторая — выделение из состава «Газпрома» независимой транспортной компании. В текущих условиях первый вариант выглядит для меня более предпочтительным. В условиях нынешней конфигурации и компетенций регулирующих органов разделение «Газпрома» на полностью независимые добычную и транспортную части, скорее всего, приведет к тому, что возникнет два «Газпрома» вместо одного. Подобные реформы должны занимать достаточно длительное время.

Инвестиционная программа в газотранспортной сфере должна публично раскрываться и проходить обязательное общественное обсуждение, в том числе с потребителями газа. Механизмы финансирования строительства новых газопроводов должны также проходить процедуру обязательных общественных обсуждений. Инвестиционные расходы должны проходить обязательный общественный аудит с точки зрения эффективности расходов. Необходимо также расширять конкуренцию между поставщиками материалов и подрядных работ для снижения удельных издержек. Переход на RAB-регулирование в сегменте ГРО (газораспределительных организаций) позволит повысить уровень собственных источников финансирования для программ газификации и повысит их экономическую целесообразность.

Вопрос доступа к экспорту — краеугольный камень любой конфигурации газовой отрасли. Текущий статус кво фактически основан на том, что только «Газпром» имеет право на экспорт трубопроводного газа и возможность получать экспортную выручку. «В обмен» «Газпром» обязуется финансировать то или иное субсидирование на внутреннем рынке, не имея возможности конкурировать по цене с независимыми производителями (об этом подробнее см. в главе про оптовый сегмент). «Газпром» обязан продавать газ на внутреннем рынке по регулируемой цене. При этом итоговый баланс между экспортными доходами и дополнительными обязательствами «Газпрома» на внутреннем рынке носит непрозрачный характер. «Газпром» утверждает об огромных обязательствах; независимые производители просят «нагрузить» их теми же обязательствами в обмен на доступ к экспортным поставкам.

Может ли иная конфигурация рынка принести дополнительные выгоды, к примеру, в форме увеличения экспортных доходов для всей отрасли и при этом быть более эффективной?

В последние годы обсуждались различные альтернативные варианты доступа к экспорту. На одном краю спектра находится вариант свободного доступа к экспорту у всех производителей и свободной конкуренции по цене. Есть опасение, что в борьбе за поставки зарубежным потребителям фирмы будут снижать экспортные цены, а следовательно, совокупные экспортные доходы могут упасть — что опять же негативно отразится на отчислениях в бюджет. В значительной степени это зависит от будущего европейского рынка газа — ключевого для России. В условиях долгосрочного роста спроса на газ и опережающего роста потребности в импортном газе в Европе расширение списка поставщиков из России может привести к росту дополнительных поставок.

Политическое противостояние росту поставок газа из России со стороны Еврокомиссии в подобном либеральном сценарии также может быть облегчено. Однако если спрос на газ в ЕС будет долгосрочно снижаться, то усиление конкуренции на слабом рынке может действительно снизить цены и привести к сокращению доходов федерального бюджета.

На мой взгляд, с точки зрения интересов бюджета оптимальнее сохранить «единое экспортное окно» в виде отдельной структуры наподобие «Газпромэкспорта», который на 100% будет передан государству. Государственный «Газпромэкспорт» может сохранять монополию на экспорт и при этом покупать газ на внутреннем рынке — у всех желающих производителей газа на свободных аукционах. Тот, кто предложит минимальную цену закупки, получит возможность поставлять газ для того или иного экспортного контракта. Возникающая маржа — в виде разницы между экспортными и внутренними ценами — будет напрямую изыматься в бюджет.

Основные проблемы в оптовом сегменте связаны с тем, что «Газпром» обязан поставлять газ потребителям по ценам, которые устанавливает государство.

Исторически независимые производители имеют возможность переманить клиентов «Газпрома», предлагая крупным потребителям скидку. Так как «Газпром» не может снизить цену, то у крупных потребителей есть сильный стимул переходить к независимым. Возможность продажи и покупки газа на бирже скорректировала, но принципиально не изменила эту ситуацию.

«Газпром» использует биржевые торги как возможность поставлять газ по ценам ниже регулируемых (как показывает практика последних лет, цены на бирже ниже регулируемой цены). Независимые производители получают потенциальные дополнительные возможности для расширения поставок. «Газпром» пытался добиться у государства возможности предоставлять ценовую скидку потребителям, но не преуспел в этом.

Возможные конфигурации для оптового сегмента тесным образом связаны с тем, как устроен добычный сегмент. В текущих условиях возможна постепенная либерализация сектора крупных потребителей, затем средних. Для либерализованного сектора прекращается регулирование оптовых цен (переход к регулированию тарифов на транспортировку, что предусмотрено текущим законодательством) при усилении антимонопольного контроля. Сегмент ПХГ (подземного хранения газа) должен быть выделен в отдельный вид регулируемых услуг на основе прозрачных и понятных принципов регулирования. Оптовые покупатели газа должны иметь возможность хранить товар на понятных условиях. Оперативная информация об отборе/закачке газа должна носить публичный характер и способствовать расширению биржевого сегмента торговли.

Текущие проблемы в розничном сегменте связаны с проблемой неплатежей за газ. Особенно часто в долги уходит ЖКХ и потребители широкого спектра в регионах Северного Кавказа. В большинстве регионов уровень собираемости платежей за газ существенно ниже уровня собираемости платежей за тепло со стороны теплоснабжающих компаний. Это означает, что проблемы неплатежей носят внеэкономический характер — в большинстве случаев задерживающие платежи потребители не платят потому, что могут не платить, а не потому, что у них нет средств. До сих пор непрозрачна и сама система подключения новых потребителей.

Возможными решениями могут быть:

— Либерализация возможности отключения потребителей. У поставщика газа должно быть право оперативно отключать за неуплату как жилые квартиры, так и целые предприятия. Реформа системы розничного рынка газа в Грузии в значительной степени решила проблему неплатежей.

— Обеспечение конкуренции поставщиков по строительству газораспределительных сетей и снижение стоимости и сроков подключения для новых потребителей. Несмотря на несколько раундов изменений в «Правилах подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения», на практике процесс подключения занимает длительное время и сопровождается избыточными затратами для потребителей.

 — Либерализация норм установления ПССУ (платы за снабженческо-сбытовые услуги) для крупных потребителей — возможность поставщику газа предоставлять скидку при условии, что это не ухудшает положение других потребителей.