Развитие вооруженных сил РФ

РАЗВИТИЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РФ

Аналитическая записка

Авторы

Павел Лузин
Эксперт по внешней и оборонной политике
Кирилл Шамиев
Эксперт по современным вооруженным силам РФ

Краткое содержание

В данной аналитической записке предлагаются изменения в сфере комплектования и финансирования вооруженных сил, развития военно-промышленного комплекса, а также системы гражданско-военных отношений.

Мы отталкиваемся от существующих сегодня исходных данных, а именно:

неэффективность действующей в России смешанной системы комплектования армии, выражающаяся в недостаточной боевой способности основной массы частей, социальных и экономических издержках призывной службы, неэффективной численности ВС РФ в целом;

закрытость Вооруженных сил для парламентского и общественного контроля, выражающаяся среди прочего в ограниченном доступе к несекретной информации, сокрытии случаев смертей и травм военнослужащих в мирное время, а также в системе финансирования;

экономическая неэффективность российской военной промышленности (ВПК), функционирующей за счет непрозрачных бюджетных ассигнований и личных связей руководства военно-промышленных компаний и высшего руководства страны. Это выражается в низком качестве продукции при постоянном увеличении издержек ее производства;

сращивание гражданской и военной элиты, взаимодействие которых основывается на личных связях и лоббистских способностях, негативно влияющих на демократическое развитие страны.

Армия и ВПК: 7 шагов в будущее

1

Шаг 1
Армия снова становится эффективным социальным лифтом, а не средством подавления человеческого достоинства. Жизненный успех офицеров и солдат зависит от качества их подготовки, уровня интеллекта и успешности в военном деле.
2

Шаг 2
Вооруженные силы и военная промышленность по своему размеру и финансированию приводятся в соответствие с ограниченными возможностями России, а также объективными внешними угрозами благосостоянию и безопасности россиян. Расходы на образование, здравоохранение и инфраструктуру являются главным приоритетом страны. В то же время любые сокращения военнослужащих проводятся в максимально мягкой и уважительной форме. Программы гражданской переподготовки реализуются без снижения качества жизни офицеров и их семей.
3

Шаг 3
Главные приоритеты в подготовке офицеров — точные науки, гуманитарные науки, иностранные языки, общевойсковая и командная подготовка. Курсант получает знания, которые позволят ему учиться и совершенствоваться в течение всей службы. Также создается необходимая конкурентная среда, способствующая росту лучших. Соответственно, сокращается и число военных университетов при улучшении их качества: они готовят именно высококлассных офицеров, а не военных ремесленников. Конкретную, более узкую специализацию, так же как и конкретный тип военной техники, офицер осваивает на старших курсах и непосредственно в войсках.
4

Шаг 4
Комплектование рядового и сержантского состава армии переводится на полностью добровольческую основу. При этом претенденты на такую службу сдают экзамены на умственную и физическую подготовку, чтобы избежать «варваризации» российской армии и повысить общий культурный уровень рядового состава.
5

Шаг 5
В каждом регионе формируются силы территориальной обороны. Служба в таких силах проходит по месту жительства, без отрыва от учебы и работы и в рамках регулярных сборов. Такие силы могут быть задействованы региональными властями в случае чрезвычайных ситуаций и для поддержания гражданского мира внутри регионов. Немногочисленные и легко вооруженные, эти силы позволят создать предохранительный механизм от узурпации власти в стране. Также они позволят купировать ситуацию, когда в одних регионах на руках у граждан находится большое количество оружия, а региональные власти де-факто имеют собственные вооруженные формирования.
6

Шаг 6
Оздоровление военной промышленности. Права собственности в неэффективных государственных компаниях передаются непосредственно сотрудникам или инвесторам. Производится реструктуризация кредитной нагрузки таких компаний, на период оздоровления вводятся налоговые каникулы.
7

Шаг 7
Одновременно производятся демонополизация и дебюрократизация военной промышленности. Двигателями этой индустрии должны стать частная инициатива и конкуренция производителей.

Содержание

Цели и принципы изменений

Цель армии — благосостояние и безопасность россиян
Внешние угрозы для России
Международные обязательства России
Современные конфликты
Вооруженные силы как социальный лифт
Восприятие армии российским обществом

Актуальные проблемы Вооруженных сил Российской Федерации

Слабая подготовка офицеров и солдат
Высокие издержки призывной службы
Несоответствие военной доктрины политической и военной реальности
Высокая стоимость армии и военизированных силовых структур
ВПК: неэффективность, коррупция, лоббизм
Отсутствие гражданского контроля

Дорожная карта Армейской реформы

Прозрачность и демократический консенсус вокруг армии
Сокращение численности Вооруженных сил
Добровольческая (контрактная) армия
Территориальная оборона на призывной основе
Рыночная среда для военной промышленности

Риски и возможности

Политические и экономические риски реформы
Способы минимизации рисков

Вместо введения

Российская армия в транзитную эпоху — не повторить ошибок прошлого

В период потенциальной смены власти в России традиционно обостряются дискуссии о будущих путях развития страны. После резкого консервативного поворота в 2014 году и последовавшей конфронтации с Западом казалось, что российская политическая и общественная жизнь застыла, зацементированная внутренними расколами и мобилизацией сторонников действующей власти. Однако постепенно большему количеству людей становится очевидно, что Россия нуждается в переменах. Необходимы структурные изменения, которые помогут стране восстановиться после тяжелого воздействия (анти)санкций.

Однако в это же время дискуссии про «двух союзников» России практически не ведутся, несмотря на высокое влияние армии как внешнеполитического инструмента современной путинской России и большую долю военных расходов в бюджете страны. Отчасти это можно объяснить тем, что в современной России обсуждение изменений вооруженных сил не дело граждан и независимых экспертов. Вооруженные силы сегодня — это крайне закрытая для независимой экспертизы организация. Для получения минимального доступа к изучению ВС нужно удовлетворять структурным требованиям организации, то есть обладать военным званием и образованием, а также иметь доверие среди ее членов.

С этой точки зрения обсуждение вооруженных сил и предложение решений проблем российской армии может позволить себе российская оппозиция — как политический слой, менее зависящий от неформальных ограничений всех связанных с Кремлем организаций («правил игры»).

При этом российской оппозиции крайне важно иметь план действий по реформированию российских вооруженных сил и военно-промышленного комплекса в связи с определяющим влиянием этих организаций на российскую политическую и экономическую систему, общественные процессы и граждан в частности.

Данная аналитическая записка показывает возможности реформирования Вооруженных сил России с учетом социальной ответственности перед военнослужащими и членами их семей, современными особенностями ведения военных действий, взаимовлияния гражданской и военной сфер жизни общества, а также существующих и потенциальных ограничений, которые могут помешать намеченным изменениям.

Цели и принципы изменений

Цель армии — благосостояние и безопасность россиян

Существование и развитие вооруженных сил в демократической России определяется внешними угрозами, стоящими перед страной, ее международными обязательствами, особенностями современных конфликтов и современной военной промышленности, а также той социальной ролью, которую они играют в обществе.

Представления о внешних угрозах в любом демократическом государстве являются производными двух фундаментальных интересов — благосостояния и безопасности его граждан. Соответственно, вооруженные силы демократического государства применяются для защиты благосостояния общества и обеспечения его безопасности. Это — главная цель их существования.

Во имя этих интересов государство также принимает на себя те или иные международные обязательства. При этом в определенных ситуациях их соблюдение может потребовать применения военной силы.

Внешние угрозы для России

Сегодня можно выделить несколько объективных и долгосрочных внешних угроз благосостоянию и безопасности российских граждан.

Во-первых, социально-экономическая и политическая нестабильность вдоль южных границ страны в совокупности с авторитарными политическими режимами в южной части постсоветского пространства может провоцировать внутренние и международные конфликты, ведущие к большим жертвам и порождающие потоки беженцев. Это также значит, что любым будущим экономическим проектам российских компаний в этих странах необходимы гарантии защиты со стороны России в случае возможных кризисов.

Во-вторых, угрозу для российского общества представляют страны, опирающиеся в своем существовании на радикальную идеологию, авторитарные методы и реализующие ракетные и ядерные программы. Сегодня к ним относятся КНДР и страны Персидского залива. Из-за авторитарной природы России и этих стран сейчас отношения между нами носят персоналистский характер, то есть экономические и военные проекты не подкреплены институциональными договорами. Соответственно, в случае смены власти доверительные отношения нужно будет выстраивать снова.

В-третьих, особую опасность представляют международные движения, опирающиеся на радикальные идеологии и ставящие целью вооруженную борьбу против прав и свобод человека и рыночной экономики, а также государства, поддерживающие такие движения. Сюда сегодня относятся все существующие исламистские группировки и государства, оказывающие таким движениям поддержку.

В-четвертых, нестабильность и конфликты в регионах Восточной и Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока и Африки создают угрозу внешнеполитической стабильности, свободе международной торговли, морской навигации и грозят нарушить нынешнюю систему международной торговли. Это, в свою очередь, сделает неустойчивым экономическое развитие России после демократизации.

Международные обязательства России

Россия несет международные обязательства по поддержанию глобального мира и безопасности:

Россия является постоянным членом Совета Безопасности ООН и, как следствие, гарантом международного мира и безопасности;
Россия, согласно существующим договорам, является гарантом безопасности и территориальной целостности своих соседей на постсоветском пространстве, а также посредником при мирном урегулировании конфликтов в Приднестровье и Нагорном Карабахе;
Россия является ключевым участником международных режимов нераспространения оружия массового уничтожения, что требует от нее усилий как по сокращению собственного и иностранного арсенала ОМУ, так и по недопущению появления новых государств, обладающих таким оружием и средствами его доставки.

После нормализации отношений со своими соседями и с Западом Россия должна вернуться к полноценному выполнению этих обязательств. Однако такое выполнение, помимо прочего, требует наличия эффективных вооруженных сил.

Современные конфликты

Еще одним важным фактором, определяющим развитие вооруженных сил, является трансформация современных военных действий в условиях цифровой революции и ядерного сдерживания. В XXI веке военные действия характеризуются следующими особенностями.

Способность развитых государств в кратчайшие сроки размещать вооруженные силы в любой точке мира, создавая плацдарм для дальнейших военно-политических действий. Операция по захвату Крыма стала первым серьезным свидетельством способности России выполнять такие задачи в ближнем зарубежье.
Гарантированная губительность полномасштабной войны из-за высокой вероятности применения ядерного оружия и нанесения несоизмеримого с целями войны ущерба населению и взаимозависимой экономике всех воюющих стран.
Приоритет невоенных способов ведения военных действий. Современные военные действия начинаются после предварительной информационной и политической подготовки в случае невозможности изменения статус-кво иными способами. В наибольшей опасности оказываются страны, где много острых противоречий, не решенных политической элитой и гражданским обществом. Ярким примером такого сценария стала Ливия, когда ослабленное государство было фактически разрушено внутренними политическими конфликтами.
Влияние информационной политики на реальное состояние дел. Успехи ближневосточных террористов на первом этапе были во многом обусловлены крайне эффективной PR-кампанией по продвижению «бренда» террористов в Ираке, Сирии и других странах. Качественно сделанные публикации жестокости и военных успехов ИГ (запрещенной в РФ организации) далеко не всегда соответствовали реальности, однако именно эти информационные кампании вербовали новых террористов и морально подавляли правительственные войска Ирака и САР.
Ключевое значение систем связи, навигации и разведки, включая космическую компоненту, что позволяет повысить эффективность войск и снизить их потери, но одновременно ограничивает максимальную численность контингента на поле боя уровнем 150 тысяч человек. Дело в том, что существующие сегодня системы связи и управления имеют технические ограничения по доступным каналам связи и способам обработки поступающей информации. Также имеют свой объективный предел и возможности бесперебойного снабжения такого контингента. Проще говоря, если современный развернутый войсковой контингент превышает этот порог, то эффективно управлять им, обеспечивать его информацией и снабжением становится невозможно. Соответственно, падает его эффективность на поле боя.
Высокая значимость гражданских компаний и специалистов в обеспечении деятельности войск на поле боя (логистика, компьютерные и спутниковые системы, аналитическое обеспечение). Так, например, в ходе последней иракской кампании армия США опиралась в том числе на коммерческие спутники связи и покупала транспортные услуги у российской транспортной авиакомпании «Волга-Днепр».
Необходимость качественной гуманитарной и управленческой подготовки офицерского корпуса. Поскольку современные боевые действия главным образом происходят в городах и других населенных пунктах, зачастую без эвакуации мирных жителей, это требует от офицеров постоянного и эффективного взаимодействия с гражданским населением и выстраивания связей доверия. Также в условиях быстроизменяющейся технологической и социально-политической обстановки, а также тактических условий боя общегуманитарная и управленческая подготовка должна обеспечивать высокую адаптивность офицеров и их подразделений к новым целям и условиям службы, позволять быстрее принимать сложные решения в боевых условиях.
Зависимость успехов на поле боя от гибкости промышленных компаний, которые должны быстро и качественно удовлетворять потребности по ремонту, пополнению и обслуживанию вооружения и военной техники армии и флота (включая разработку и производство новой техники) без потери собственной экономической эффективности, качества поставляемой продукции и имеющихся рыночных позиций в гражданском секторе. Это также означает, что в мирное время такие компании должны уметь диверсифицировать и/или сокращать военное производство без утраты инженерных и производственных компетенций.

Таким образом, можно отметить, что сегодня способность государства защищать своих граждан определяется не столько численностью вооруженных сил и их боевой эффективностью, сколько эффективным взаимодействием всех сил и средств военного и невоенного назначения по обеспечению национальной безопасности.

Вооруженные силы как социальный лифт

В контексте развития человеческого капитала вооруженные силы любой страны можно свести к трем составляющим: офицерский личный состав, солдатский личный состав и гражданские служащие. Эффективность и привлекательность военной службы определяется следующим правилом: вооруженные силы должны быть социальным лифтом и для офицеров, и для солдат. Если эта функция дает сбой, то вооруженные силы не только теряют эффективность, но и могут превратиться в угрозу для общества.

Тем не менее для большинства граждан наиболее важной характеристикой вооруженных сил служит тип комплектования солдатского состава. Его можно свести к трем вариантам: призывная (массовая), добровольческая (контрактная) и смешанная армия.

Классическая призывная армия возникла еще в XIX веке и с тех пор прошла два века эволюции. Сегодня большинство призывных армий трансформируются в смешанные, однако опора на призыв до сих пор сохраняется в разных странах, от Швейцарии и Израиля до России, Пакистана и КНДР. Такая армия формируется на основе воинской повинности и увеличивает свою эффективность в зависимости от численности, от целей и задачи службы и от международной военно-политической обстановки.

Главная особенность вооруженных сил на призывной основе — наличие мобилизационного резерва, за счет которого в военное время регулярная армия кратно наращивает свою численность и силу. Мобилизационный резерв образуется за счет граждан, прошедших обязательную военную службу ранее. При этом функция социального лифта для солдат призывной армии зависит от уровня развития государства и экономики. Она может предполагать качественное улучшение карьерных перспектив (Израиль, Швейцария) либо улучшение доступа к образованию и мобильность по линии деревня-город (Пакистан, Китай). Еще одна важная особенность призывной армии — ее эгалитаризм и способность обеспечивать этническую и культурную ассимиляцию в случае призыва представителей всех социально-экономических, национальных, культурных и религиозных слоев общества.

Добровольческая армия формируется полностью на контрактной основе, хотя в военное время может пополняться призванными из запаса резервистами. Ее отличительная особенность — большая номинальная «стоимость» одного солдата, но для нее характерен и более высокий уровень боевой эффективности. Этот уровень достигается за счет качества отбора и подготовки солдат, а также мотивации добровольно поступающих на службу граждан. Современные исследования американской армии показывают, что наиболее сильный мотивационный фактор поступления на военную службу — желание «улучшить себя», обрести новые навыки и финансово обеспечить дальнейшую жизнь.

Смешанная форма комплектования армии характеризуется сохранением призыва, однако со сложными вооружениями (авиация, флот, артиллерия и т. д.) работают солдаты контрактной службы и офицеры. В этом случае функция социального лифта у армии становится множественной: лифт для призывников, лифт для контрактников и лифт офицеров.

Однако в Вооруженных силах России функция социального лифта на протяжении всех постсоветских лет дает системные сбои. Военная служба по призыву в экономическом, профессиональном, интеллектуальном и социальном аспекте ничего не дает солдатам. Успешная социализация, карьерный рост и благосостояние российского гражданина никак не зависят от прохождения срочной или контрактной службы.

Исключение составляют граждане из экономически неблагополучных и традиционалистских регионов и муниципалитетов, для которых служба в армии все еще сохраняет элементы социального престижа и улучшает их экономические перспективы. Однако такой перекос приводит к «варваризации» армии и формированию этнических и религиозных диаспор среди солдат. Учитывая ограниченную интеллектуальную подготовку, закрытые условия службы, важную роль физической силы в решении боевых и бытовых задач, конфликты между представителями диаспор и другими солдатами становятся одним из факторов неуставных отношений. Это также говорит о том, что с функцией ассимиляции российские вооруженные силы справляются плохо.

Офицерам служба в армии обеспечивает лишь среднее материальное благополучие без учета их потребностей в профессиональном и интеллектуальном развитии, физическом и психическом здоровье во время службы и после выхода в отставку. Гражданская карьера после отставки никак не зависит от успехов в карьере военной. При этом российские Вооруженные силы закрепляют самые жесткие практики подавления человеческого достоинства, создавая нездоровую психологическую атмосферу в армии и вокруг армии, включая зависимость от алкоголя, сниженную личную ответственность и низкую ценность человеческой жизни.

«Как раз „армейские безобразия": дедовщина, насилие, бессмысленная муштра — и есть та необходимая нашей стране „дисциплина" в понимании провинциальных во всех смыслах групп и слоев. Это, собственно говоря, и есть тот необходимый опыт привыкания к репрессивному обществу, которое и расценивается уходящим поколением как „порядок", т. е. равенство всех перед командной властью».

— Лев Гудков

В целом общий жизненный успех военнослужащих слабо зависит от качества их подготовки и успешности в военном деле. Это означает, что воссоздание функции социального лифта является для российской армии одной из ключевых потребностей.

Восприятие армии российским обществом

Для анализа российской армии важен тот факт, что в настоящее время 58% граждан России выступает за сохранение всеобщей воинской обязанности, а 37% — за формирование полностью добровольческой армии. Рост поддержки призывной армии очевиден с 2014 года. Этот феномен, судя по всему, связан с присоединением Крыма и операцией в Сирии, а также с милитаристской пропагандой и развитием работы Департамента информации и массовой коммуникации МО РФ. Однако следует учитывать, что опрос проводился среди граждан всех возрастов.

Очевидно, что уровень поддержки призыва среди молодых граждан и пожилых людей различается. Соответственно, восприятие современной обязательной военной службы у этих людей тоже различается. Также следует учитывать, что пропаганда «осажденной крепости» дает результаты и общество ощущает наличие военных угроз со стороны других стран. Все это обеспечивает высокий уровень доверия армии (второе место после президента) и высокую общественную оценку обороноспособности нашей страны.

Вместе с тем повышенное общественное внимание к армии нельзя объяснять одной лишь пропагандой — здесь большую роль играет исторический опыт России, когда во многих семьях были офицеры и/или участники разнообразных войн. Безотносительно оценок многовекового опыта России как военной державы мы имеем дело с социальной реальностью, в которой вопросы армии являются важной частью информационной повестки.

Стоит также помнить, что минимальная поддержка воинской повинности (27%) была зафиксирована в 2002 году в разгар второй чеченской войны. То есть воинская повинность находит поддержку у россиян ровно до тех пор, пока общество не столкнется с боевыми потерями и ранениями призывных солдат.

Кроме того, увеличение фиксируемой социологическими исследованиями поддержки призывной армии в России хронологически совпадает с переходом от 2-годичной к 1-годичной службе. Хотя среди гражданских экспертов и боевых офицеров существует консенсус: 1 год службы при действующем в России подходе к армейской учебе — недостаточный срок для подготовки хорошего солдата.

Для сравнения, в армии Швейцарии солдаты (и часть офицеров) служат 26 дней в году на протяжении 10 лет (260 дней в сумме), но все это время отводится исключительно боевой подготовке. В России у солдат, проходящих службу в сухопутных силах, в среднем за год набирается не более 1-2 месяцев огневой, тактической и разведывательной подготовки. После этого подавляющее большинство из них уходит в запас, быстро утрачивает полученные навыки и старается избегать участия в военных сборах (к тому же государство на них просто экономит) и других мероприятиях для резервистов.

Таким образом, трансформацию Вооруженных сил в интересах общества в демократической России следует проводить максимально прозрачно и уважительно по отношению как к военнослужащим и сотрудникам ВПК, так и к обществу в целом. Главными аспектами такой трансформации должны стать:

приведение армии в соответствие с возможностями страны в условиях, когда основные силы необходимо тратить на образование, здравоохранение, инфраструктуру при снижении налоговой нагрузки на бизнес;
соответствие армии международным обязательствам страны и реальным угрозам благосостоянию и безопасности россиян;
восстановление в Вооруженных силах России функции социального лифта и предотвращение их дальнейшей «варваризации»;
удовлетворение потребности российского общества и российского государства в современных вооруженных силах, где ценность каждой жизни высока и обеспечивается качественной подготовкой, и обеспечение эгалитарного характера военной службы в условиях многоукладной и многонациональной страны.

Итогом преобразований должна стать армия, которая способна выполнять боевые задачи, служит эффективным социальным лифтом и при этом воплощает ценности демократической федеративной республики, каковой является Россия согласно Конституции.

Актуальные проблемы Вооруженных сил Российской федерации

Слабая подготовка офицеров и солдат

Низкая готовность призывного состава к военной службе по медицинским, психологическим и социальным показателям. В связи с этим наблюдаются трудности при комплектовании вооруженных сил боеспособным личным составом в установленном МО количестве (1 миллион 13 тысяч военнослужащих). Также наблюдается неадекватное современному времени состояние военных комиссариатов — несмотря на их передачу в органы местного самоуправления, они, по сути, так и не были реформированы со времен Советского Союза. Сегодня военные комиссариаты — наиболее близкие к обществу организации вооруженных сил, первое «лицо» армии среди граждан, поступающих на военную службу. Однако их материально-техническое обустройство, качество выполняемой работы, уровень подготовки и культура сотрудников оставляют желать лучшего.

Слабая подготовка офицерского состава по общегуманитарным и управленческим направлениям выражается в качестве управления подразделением и морально-психологической подготовке солдат. Офицеры в большинстве случаев руководят коллективом методом «кнута и пряника», подвергая молодых солдат психологическому и физическому давлению, дополнительным нагрузкам и поощряя наиболее послушных и отвечающих на требования командира солдат. Это также отражается на гражданском трудоустройстве бывших военнослужащих. Они не могут найти себе работу или пройти переквалификацию из-за сильной разницы с людьми, не прошедшими армию, в видении общественных отношений, уровне общегуманитарной подготовки и наличии необходимых знаний.

Высокие издержки призывной службы

Призывная служба оказывает сильное влияние на экономическое, политическое и социальное развитие страны. Вооруженные силы, являясь по своей сути консервативным институтом, позволяют государству прививать те взгляды и социальные навыки, которые выгодны прежде всего правительству. Неудивительно, что на личностном уровне большинство военнослужащих придерживаются консервативных ценностей, которые отражаются на их политическом и социальном поведении. Поэтому спектр политических предпочтений призывников будет тяготеть к стабильности, традиционности и жесткой руке государства, а не к ценностям индивидуализма, невмешательства и свободы личности.

Исследования показывают, что обязательная военная служба негативно влияет на рост ВВП и уровень достатка отслуживших мужчин. Так, с 1960 по 2000 год страны ОЭСР потеряли от 12% до 19% ВВП на душу работающего населения из-за призывной службы. Призыв также обременяет экономику, т. к. молодые люди вынуждены иначе планировать свои семейные отношения, учебу и работу из-за постоянной угрозы ухода в армию. Это снижает среднюю эффективность потраченных этими людьми ресурсов, что не может не отражаться на экономических показателях всей страны в целом. Например, каждый пятый российский абитуриент аспирантуры называет «отсрочку от армии» мотивом продолжать обучение. Разумеется, такая мотивация слабо соотносится с принципами научного труда, в основе которого лежат свобода мысли и творчество.

Призывная служба снижает мотивацию армейского руководства в обеспечении быта и организации подготовки войск. Чиновники и армейские офицеры из Министерства обороны гораздо меньше заинтересованы в создании благоприятных условий службы и совершенствовании ее привлекательности на рынке труда, так как у них всегда есть бесплатный ресурс в виде молодого призывного пополнения. В современной российской армии ситуацию ухудшает отсутствие для граждан возможности проконтролировать соотношение призывных и контрактных солдат, поэтому численность войск всегда можно увеличить за счет граждан, то есть усиления деятельности военкоматов.

Несоответствие военной доктрины политической и военной реальности

Вооруженные силы России до сих пор готовятся к ведению длительных боевых действий высокой интенсивности, при которых вероятным противником выступает Североатлантический альянс. При этом силы самого альянса готовы к применению только в заграничных краткосрочных военных конфликтах. Однако следует учитывать смешанность ВС РФ. Как показывает опыт Крыма и Сирии, российские Силы специальных операций и Главного разведывательного управления Генштаба способны выполнять ограниченные боевые задачи за рубежом без привлечения общевойсковых сил. С другой стороны, приверженность такой стратегии задает тон всему политическому курсу.

Для обычного полномасштабного конфликта требуется большая армия, которая, соответственно, формируется по призыву. Это не может не отражаться на среднем качестве подготовки одного условного солдата и офицера. Перевооружение больших армий требует гораздо больших затрат как на закупку, так и на поддержание в должном состоянии. Наконец, существующая военная доктрина отражается на «военной этике» высшего офицерского состава, их восприятия России как окруженной крепости, которую нужно защищать на всех фронтах (западное направление — страны НАТО, Украина, южное — угроза исламского фундаментализма в бывших советских республиках, восточное — Китай и морские силы США и Японии, север — борьба за Арктику).

Высокая стоимость армии и военизированных силовых структур

В 2017 году федеральный бюджет по статьям «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» суммарно потратил свыше 5 триллионов рублей. Эти деньги пошли на армию, спецслужбы и полицию и распределились в пропорции примерно 3/2 в пользу военных расходов. Другими словами, округляя, 3 триллиона рублей пошли на вооруженные силы, включая закупки вооружений для них, а 2 триллиона — на силовиков и полицейских.

Необходимость суммировать эти две статьи для понимая общих военных расходов страны прямо вытекает из Военной доктрины РФ и Стратегии национальной безопасности РФ, где внешние и внутренние угрозы приравниваются друг к другу и рассматриваются в комплексе. Более того, к участию в крупных российских военных учениях привлекаются не только Вооруженные силы, но и другие военизированные структуры — Росгвардия, ФСБ, МЧС и т. д.

* Данные за январь–ноябрь 2017 г., доступные на январь 2018 г.

Доля военных расходов в ВВП России на протяжении всех последних лет стабильно превышает 5%. Для сравнения, военные расходы стран Запада превышали 5% ВВП только в эпоху холодной войны. К тому же тогда военная промышленность была источником технологий для гражданского сектора, то есть военные расходы стимулировали технический прогресс. Сейчас в связи с произошедшей в 1990—2000-е гг. «революцией в военном деле» оборонная сфера сама стала потребителем технологий из гражданского сектора.

В новейшей истории только США в разгар кампаний в Ираке и Афганистане могли позволить себе на ограниченном промежутке времени (в 2009—2011 гг.) уровень военных расходов выше 5% ВВП. Но у американцев за плечами два столетия рыночной экономики и накопления капитала, а также целые десятилетия, когда военные расходы не превышали 1% ВВП.

Все это означает, что военные расходы нынешней российской власти чрезмерны и попросту противоречат задачам развития страны.

При этом текущие расходы (зарплаты и содержание личного состава, имущества и т. д.) обычно составляют 50% всех расходов. Это означает, что на закупку вооружений идет как минимум 1,5 триллиона рублей, выделяемых по этим двум бюджетным статьям. Львиная доля этих трат идет на нужды Вооруженных сил.

Таким образом, российская военная промышленность является одним из основных бенефициаров (наряду с Министерством обороны и силовыми ведомствами) государственных расходов на оборону и безопасность. К тому же она получает средства и из других бюджетных источников: федеральная космическая программа (93 миллиарда рублей в 2017 г.), программа ГЛОНАСС (41,3 миллиарда рублей в 2017 г.), программа развития космодромов (43,7 миллиарда рублей в 2017 г.). При этом ВПК получает деньги из бюджета на погашение своих кредитов. Так, в конце 2016 года на эти цели было дополнительно выделено примерно 800 миллиардов рублей.

При этом численность сотрудников силовых ведомств такова:

военнослужащие МО РФ — 1 млн чел. по штату (на практике 700−750 тысяч);
гражданские служащие МО РФ — 900 тыс. чел.;
МВД — 905 тыс. чел.;
Росгвардия — 400 тыс. чел.;
МЧС — 290 тыс. чел.;
ФСИН — 225 тыс. чел;
ФСБ — 200 тыс. чел.;
другие силовые ведомства — до 100 тыс. чел.

В итоге в силовых структурах работает более 4 миллионов человек. Еще 2 миллиона работают в военной промышленности. Таким образом, 6 миллионов напрямую заняты в ведомствах и на предприятиях, которые потребляют более 1/3 расходов федерального бюджета. И при столь высокой нагрузке на общество и экономику пользу от их деятельности можно признать крайне низкой или, как в случае с Росгвардией, вовсе нулевой.

Однако именно армия, другие силовики и ВПК являются главными и тесно связанными между собой «потребителями» федерального бюджета. Также на них приходится почти 4 из 6 миллионов человек, выступающих бенефициарами расходов на национальную оборону и безопасность. Это и определяет ракурс предлагаемых преобразований.

ВПК: неэффективность, коррупция, лоббизм

Военная промышленность (оборонно-промышленный или военно-промышленный комплекс) в России включает 1339 организаций (машиностроительных заводов, конструкторских бюро, научно-исследовательских институтов и проч.), в которых трудится около 2 миллионов россиян. При этом в рамках государственной программы вооружений на 2011−2020 гг. Россия потратила на их разработку и закупку свыше 9 триллионов рублей, которые почти полностью были освоены отечественной военной промышленностью.

Нерыночная система ВПК. Система функционирования ВПК основывается не на рыночной эффективности, а на властных преференциях, полномочиях и участии в распределении бюджетных потоков в условиях полной зависимости от государственного финансирования при низком уровне контроля расходов со стороны парламента и правительства. При этом решения о закупке тех или иных видов военной продукции принимаются кулуарно между самими военными, представителями спецслужб и военными промышленниками, которые сами являются бывшими военными и разведчиками.

Например, государственную корпорацию «Ростех» возглавляет Сергей Чемезов, сослуживец и друг Владимира Путина. Совет директоров находящейся в государственной собственности компании «Уралвагонзавод» возглавляет другой сослуживец Путина — Евгений Школов. Компанию «Рособоронэкспорт», через которую осуществляются все российские поставки оружия за рубеж, возглавляет выходец из КГБ/ФСБ, генерал-майор запаса Анатолий Исайкин. Такая система отношений приводит к низкой экономической эффективности и низкому качеству поставляемой продукции.

Таким образом, российский ВПК монополизирован, полностью зависит от государственного заказа и вместо механизма рыночной конкуренции использует механизм бюрократического торга.

Коррупция в государственном оборонном заказе. В 2011 году главный военный прокурор Сергей Фридинский сообщил, что до 20% средств гособоронзаказа съедается коррупцией. Однако с 1 сентября 2015 года были внесены правки в 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», предусматривающие создание отдельных счетов с уникальным литером всеми предприятиями в рамках каждого тендера. Предприятия были зажаты в четкие рамки, в связи с этим усугубилась проблема вынужденного нецелевого расходования бюджетных средств. Данный закон ухудшил участь низовых участников производства, но не повлиял на коррупционную составляющую всего военного заказа, когда коррупционная надбавка прибавляется уже на этапе ценообразования.

Неэффективность и зависимость от импорта. По оценкам экспертов НАТО, до 30% компонентов необходимой оборонной электроники до санкций импортировалось в Россию из стран Запада, что ограничивает возможность перевооружения в санкционных условиях. Российские компании вынуждены закупать электронику на третьих рынках, что подвергает сомнению стоимость и качество закупаемой продукции.

Одновременно российские предприятия ВПК не способны производить высококачественную гражданскую продукцию. Соответственно, в случае падения спроса со стороны государства предприятия окажутся в ситуации, когда они будут вынуждены производить низкотехнологическую гражданскую продукцию, которая вряд ли найдет себе место на рынке.

На этом фоне перманентно растущие издержки предприятий заставляют экономить на сотрудниках, что приводит к их низкой квалификации и еще больше увеличивает издержки. Общую ситуацию в отрасли позволяет оценить таблица ниже, которая демонстрирует плачевное состояние даже лидирующих компаний отрасли, несмотря на триллионы государственных денег, выделяемых по государственной программе вооружений до 2020 года.

Некоторые бухгалтерские и финансовые показатели работы российских оборонных компаний

Слабые производственные возможности. Производственные возможности российской оборонной промышленности не позволяют выполнять оборонзаказ в полной мере, что продлевает его выполнение. При этом в существующем плане по перевооружению заданы крайне строгие сроки и объемы поставок без учета возможных срывов и проблем на производствах.

Искусственные барьеры. Российская власть сформировала искусственные барьеры между отраслями. Так, аэрокосмическая отрасль в России разделена на ракетно-космическую и авиационную отрасли. В свою очередь, авиационная отрасль поделена на вертолетную и самолетную промышленность. То же самое касается компаний, производящих боеприпасы.

Как следствие, неспособность предприятий работать в условиях рыночной экономики еще сильнее усугубляется, что ведет к дополнительным государственным расходам, оплачиваемым всеми гражданами России.

Искусственные барьеры существуют и между гражданской и военной наукой, что необратимо снижает качество последней, а также лишает саму гражданскую науку дополнительных инвестиций. Эти барьеры поддерживаются избыточными ограничениями по секретности, а также периодическими кампаниями по ловле шпионов.

Отсутствие гражданского контроля

Важной проблемой российских вооруженных сил является их закрытость от гражданского влияния. В политологической литературе это свойство связано с типом гражданско-военных отношений, во многом выражающихся в способе осуществления контроля за военными. Самюэль Хантингтон назвал бы российский гражданский контроль субъективным. Такой тип в идеальном виде подчиняет армию интересам политических групп, ухудшает боевую готовность и потенциально угрожает демократическому развитию страны. Российская политическая система и так не слишком балует гражданское общество и оппозиционные силы, но после 2014 года та их часть, которая пыталась влиять на развитие вооруженных сил, прекратила свое существование.

Всеобщая секретность практически исключает возможность получения альтернативных аналитических материалов и отдаляет вооруженные силы от требований граждан. Наиболее ярким примером такой политики стал указ президента о засекречивании информации о гибели военнослужащих. Получается, что россияне не только обязаны служить в вооруженных силах, но и умирать там они могут исключительно скрытно. Мотивировать родственников молчать должны 3 миллиона рублей, которые они имеют право получить в качестве компенсации.

Получается, что современные российские вооруженные силы являются силовым внешнеполитическим аппаратом группы элит. Гражданскому обществу нельзя критиковать армию, а исследователям — предлагать альтернативный взгляд на оборонную политику. Кстати, в этом плане заметна парадоксальная ситуация. Многие российские ученые, специализирующиеся на оборонной политике постсоветских стран, не находят себе места в России, однако в странах-членах блока НАТО их знания куда более востребованы.

В случае смены власти вооруженные силы будут оказывать незаметное со стороны негативное влияние на демократические процессы. Силовая элита не сможет не воздействовать на то, как видит политику безопасности высшее руководство страны, которое, в свою очередь, снова окажет влияние на гражданскую политику под предлогом требований национальной безопасности.

Дорожная карта военной реформы

Как показывает опыт масштабных изменений в России, окно возможностей для реформирования различных сфер жизни общества открывается после смены высшего руководства страны. Если новое руководство будет мыслить стратегически, то без реформирования Вооруженных сил не обойтись.

Прозрачность и демократический консенсус вокруг армии

Построить эффективную для демократии и экономического развития систему гражданско-военных отношений очень непросто. Поэтому российским властям следует принять стратегические меры, которые не позволят свернуть реформы и остановить процесс формирования демократических гражданско-военных отношений.

Следует отказаться от тотальной информационной закрытости Вооруженных сил. Должен быть установлен институционализированный диалог между Министерством обороны, гражданским обществом и депутатами Государственной Думы. Такой диалог может быть организован в виде Группы доверия, имеющей доступ к руководству Вооруженных сил и следящей за выполнением принятых программ реформирования.

Сокращение численности Вооруженных сил

Исходя из приведенных выше реальных угроз безопасности и благосостоянию российского общества, регулярная численность российских Вооруженных сил может быть сокращена до 375−500 тысяч человек при одновременном увеличении качества их подготовки. Это произойдет за счет отказа от призыва, от дублирующих функций между видами и родами войск и от «бумажных» частей, не обладающих достаточным количеством квалифицированных военнослужащих и техники.

В полной мере структура видов и родов войск должна быть разработана отдельно, совместно с военными офицерами, и соответствовать политическим задачам и экономическим возможностям демократической России. Однако количественные ориентиры тут следующие.

Сегодняшнее руководство страны пытается довести численность боеспособных сухопутных соединений до 100−120 тысяч человек (это при 270−290 тысячах военнослужащих сухопутных войск РФ). С учетом инженерных и артиллерийских подразделений предельная численность российских сухопутных войск может быть установлена на уровне 150 тысяч человек. С такими силами Россия будут надежно защищена от любых угроз на континенте, а также сможет выполнять международные обязательства по поддержанию мира и безопасности за пределами страны.

Что касается ВКС РФ, то на вооружении числится 2000−2500 самолетов и вертолетов, а службу проходят до 150 тысяч человек. Согласно государственной программе закупки вооружений на 2011−2020 гг. должно быть закуплено около 700 самолетов и 1000 вертолетов. С 2011 по 2016 год было закуплено порядка 375 самолетов и 300 вертолетов, а на 2017-й была запланирована поставка еще 140 самолетов и вертолетов. В условиях жесткого экономического кризиса для ВКС нашей страны достаточно парка в 1000—1200 самолетов и вертолетов. Здесь можно учесть и сирийский опыт, где российская группировка на пике насчитывала 50−60 самолетов и вертолетов. Соответственно, и численность личного состава ВКС должна быть сокращена в 2 раза — до 70−75 тысяч человек. Армейская авиация может быть передана обратно в подчинение сухопутных сил.

Параллельно без ущерба для безопасности страны может быть сокращена численность Военно-морского флота с нынешних примерно 140−150 тысяч человек до 75 тысяч — в первую очередь за счет отказа от крупных сил (за исключением кораблей береговой охраны) в Каспийском, Черном и Балтийском морях и концентрации таких сил на Северном и Тихоокеанском флотах.

Точно так же остальные виды и рода войск должны быть приведены в соответствие с реальными социально-экономическими возможностями нашей страны и задачами ее развития.

В качестве дополнительного ресурса при реформировании российских Вооруженных сил целесообразно использовать войска Росгвардии (бывшие внутренние войска МВД), обладающие современной общевойсковой техникой и насчитывающие 180−200 тысяч человек, служащих на контрактной основе. Наиболее подготовленная часть служащих Росгвардии может быть переведена в сухопутные войска, остальных нужно максимально мягко сократить наряду с военными.

Учитывая неизбежность серьезного обновления офицерского состава в случае новых реформ, крайне важно заранее спланировать механизм включения уволенных офицеров в экономическую деятельность. Новая власть должна учитывать тяжелый опыт реформ Сердюкова, когда тысячи офицеров были уволены с военной службы.

Поэтому новому руководству страны нужно будет запустить программу по переподготовке офицеров запаса на гражданские специальности. Реализовать ее помогут некоммерческие организации и академическое сообщество, предоставляя бывшим офицерам образовательные услуги за счет выделенных правительственных грантов. На период переподготовки и поиска работы увольняемым офицерам необходимо сохранять нынешний уровень жалования, и критически важно сохранить за ними жилье, приобретенное по военной ипотечной программе.

Вместе с тем сокращение численности высвободит ресурсы для модернизации материально-технической части и реального улучшения качества жизни военнослужащих.

Добровольческая (контрактная) армия

Призывная система в России в нынешнем виде не позволит сформировать вооруженные силы, способные эффективно выполнять боевые задачи. Во-первых, общество не готово к увеличению срока службы, без которого невозможно подготовить солдата. Во-вторых, россияне не хотят, чтобы призывники реально воевали.

При этом полностью добровольческая армия в условиях формирования (а значит — относительной слабости) институтов демократической России, учитывая имеющийся исторический опыт, может быть использована для узурпации власти в случае политического кризиса. К тому же многонациональный характер России продолжит создавать угрозу «варваризации» вооруженных сил.

Отсюда необходимы следующие шаги.

Регулярные силы (сухопутные войска, военно-воздушные и военно-морские силы и т. д.) формируются на добровольческой основе. Поступающие на такую службу граждане заключают контракты на 3−5 лет, и по мере прохождения службы в зависимости от успехов часть из них формирует сержантский корпус. Отслужившие контракт граждане формируют резерв вооруженных сил.
Поступление граждан вне зависимости от пола на регулярную военную службу в качестве солдата и продвижение по службе должны зависеть не только от физического и психического здоровья, но и от уровня интеллектуального развития и образования.

В современной России, учитывая структурные и региональные особенности ее образовательной системы, которые нельзя будет преодолеть в короткий срок, поступающий на военную службу гражданин должен обладать как минимум полным школьным (законченным средним) образованием.

При этом представляется необходимым для кандидатов на военную службу по контракту в качестве рядового сдавать экзамены по русскому языку, математике/физике и обществознанию (особенно в части знания Конституции и прав человека).

Система подготовки офицеров должна быть пересмотрена от существующего узкоспециального принципа в сторону фундаментальной подготовки по точным наукам, гуманитарным предметам и иностранному языку. Это позволит офицеру совершенствоваться в течение всей службы, а также легко адаптироваться к гражданской жизни после выхода в отставку. Конкретную военную специальность офицер сможет получить уже непосредственно в войсках. Соответственно, должно быть сокращено и количество военных учебных заведений до нескольких университетов в соответствии с ежегодной потребностью обновленных Вооруженных сил России.
Пост министра обороны и другие должности в министерстве (за исключением Генерального штаба) должны занимать исключительно гражданские лица.

Данные шаги — это базовые принципы, однако они учитывают потребность страны в полноценных вооруженных силах, которые будут защищать ее республиканские и демократические основы, а также станут одним из эффективных социальных лифтов.

Территориальная оборона на призывной основе

Наряду с добровольческой армией в каждом регионе создаются силы территориальной обороны, формируемые на призывной основе (с возможностью проходить военную службу женщинам) и с учетом требований по физическому и психическому здоровью. У гражданина/гражданки существует возможность отказаться от такой службы. При этом служба проходит по месту жительства гражданина в виде регулярных краткосрочных сборов, позволяющих не прерывать учебу/работу на протяжении всего ее срока и хранить снаряжение дома. Участие в самих сборах вознаграждается (швейцарский принцип призыва).

Силы территориальной обороны могут использоваться региональными властями при возникновении чрезвычайных ситуаций и в случаях высокой криминальной активности.

Тем самым в стране будет купирована угроза узурпации власти. Также на принципах равноправия будет решена проблема, когда в ряде регионов на руках у граждан находится большое количество оружия. Дополнительным плюсом войск территориальной обороны будет то, что ликвидация Росгвардии не приведет к вакууму силовых возможностей государства, а наоборот, обеспечит этим возможностям демократическую и подлинно федеративную основу.

Рыночная среда для военной промышленности

Решить проблемы российского ВПК способен перевод компаний в рыночную среду.

Во-первых, необходимо расформировать «Ростех», а предприятия приватизировать путем передачи их акций сотрудникам. Так получится разделить ответственность за будущее военно-промышленных заводов с их коллективами, поскольку в условиях неизбежного и резкого сокращения государственного заказа положение ВПК ухудшится. Если появятся инвесторы (российские или зарубежные), готовые купить предприятия ВПК, они будут иметь дело с акционерами в лице сотрудников.

Во-вторых, необходимо создать приватизируемым таким образом компаниям максимально льготный налоговый режим на переходный период, но не освобождать их от имеющейся долговой нагрузки (хотя реструктуризация кредитов все равно неизбежна).

В-третьих, необходимо отказаться от бюрократического регулирования отрасли через списки стратегических предприятий, от дотаций через целевые программы, нормативов по мобилизационным мощностям, ограничений на зарубежное сотрудничество (кроме случаев необоснованной передачи технологий) и чрезмерного контроля со стороны спецслужб.

В-четвертых, неизбежное банкротство многих компаний должно также проводиться в рамках прозрачных рыночных процедур. При этом трансформация ВПК должна проводиться одновременно с общим дерегулированием экономики и снижением налогового бремени на бизнес. Так сокращаемые сотрудники будут аккумулированы другими частными компаниями, а не поставлены на грань выживания.

В-пятых, конверсия военных производств может быть поддержана государством через систему грантов, выделяемых таким производствам под конкретные инвестиционные невоенные проекты, а также через программу подготовки их менеджмента.

Риски и возможности

Политические и экономические риски реформы

Реализация предлагаемых решений сопряжена со следующими политическими и экономическими рисками:

недовольство и деморализация армейского офицерского корпуса (особенно генералитета) и офицерского корпуса войск Росгвардии, а также членов их семей;
недовольство сотрудников и менеджмента, которые будут заняты в ВПК на момент преобразований, и членов их семей;
падение производственных показателей предприятий ВПК и общий кризис в российском машиностроении, что будет создавать негативный политический фон;
короткий период (до 2 лет), когда преобразования можно эффективно осуществить.

Способы минимизации рисков

Преобразования необходимы, потому что цена откладываемых решений продолжает расти, снижая благосостояние всех граждан и тормозя развитие страны. Поэтому для минимизации указанных рисков предлагаются следующие меры:

критически важно начать преобразования с первых месяцев президентского мандата, чтобы к следующему избирательному циклу иметь позитивные результаты, которые компенсируют негатив;
необходимо вести открытую разъяснительную работу со всеми гражданами и особенно с теми, кого преобразования затронут в наибольшей степени;
необходимо четко следовать заявленным принципам и правилам, что позволит поддерживать доверие, которое само по себе является мощным компенсатором негатива;
сокращения в Вооруженных силах должны происходить строго в рамках заранее объявленных правил. У сокращаемого офицерского корпуса должны быть четкие гарантии материального обеспечения на переходный период — до завершения контракта и/или на период переподготовки по гражданской специальности. У сокращаемых солдат и сержантов контрактной службы должны быть гарантии переподготовки по гражданской специальности и стипендия на период обучения, размер которой зависит от учебных результатов;
необходимо в максимально возможной степени реализовать экономические меры, компенсирующие негативный эффект преобразований (снижение налогов, дерегулирование экономики, гранты на поддержку конверсии);
главный принцип реформы ВПК — делегирование ответственности за судьбу предприятий самим сотрудникам этих предприятий — должен неукоснительно соблюдаться в том числе через механизмы защиты акционеров от вывода активов и злоупотреблений менеджмента.