Кирилл Рогов

Предвыборная программа Алексея Навального производит противоречивое впечатление. С одной стороны — это единственный на сегодня текст, который пытается сформулировать контуры возможной альтернативы существующему порядку. С другой стороны, он заправлен таким количеством социального популизма, что продираться сквозь него приходится с трудом. Те, на кого рассчитан этот популизм, все равно программ не читают, а для тех, кто читает, он как красная тряпка.

Собственно экономическая часть программы менее интересна и не очень значима. Экономические программы пишут многие, и если это не лоббизм и ахинея, то пишут, в сущности, похожие и очевидные вещи: рационализация бюджетных расходов, прозрачность госкомпаний и сокращение присутствия государства в экономике, освобождение бизнеса от давления, стимулирование конкуренции. Но перебор этих привычных тем выглядит немного игрой в песочнице без обсуждения политических вопросов.

У нас худо-бедно есть рыночная экономика, но это несвободная рыночная экономика: с несвободным доступом к рынкам и (соответственно) принудительным, несправедливым распределением доходов от экономической деятельности. В итоге, у нас уже 9 лет нет экономического роста. Сложившаяся в России система часто-государственной олигархии, опирающаяся на власть спецслужб и силовых корпораций и есть главный, если не единственный, экономический и политический вопрос, который имеет смысл сегодня обсуждать. Но право и смелость его обсуждать имеют немногие. Поэтому-то многие написанные экономические программы не имеют значения, даже если в них все выверено в цифрах. А политическая программа сегодня и есть главный экономический план.

Так что пока (как ни смешно) у нас есть только один документ для обсуждения — программа Навального.

Обсуждать проблемы реального распределения власти в гипотетической альтернативной модели социально-экономического устройства имеет смысл только инструментально. Там, где Навальный пишет, что сейчас все гнило, а при нас будет просто здорово, это не очень интересно. Но инструментальные вещи в программе тоже есть. И первый блок их касается политической системы и конституционного устройства.

Помимо очевидного (снятие ограничений на политическую деятельность, возвращения к 4-летним срокам президентства и Думы, ограничения президентства двумя сроками без всяких оговорок) в этой части программы есть два принципиально важных тезиса: об избираемости членов Совета Федерации и переходе к президентско-парламентской республике.

Рассуждения о судебной реформе страшно популярны у российских прогрессистов и обязательно присутствуют в их экономических программах. Однако тонны страниц проектов такой реформы, к сожалению, выглядят сегодня почти бесполезными. Независимость судебной системы — это результат баланса политических сил, а не инструмент выстраивания такого баланса. Если у вас есть две силы, располагающие реальной властью и уравновешивающие друг друга, то им нужна независимая судебная система, чтобы институализировать (де-персонализировать) механизм решения конфликтов. Если есть только одна сила, способная подмять под себя всех и отстроить пирамиду патронажа, то судебная система будет не более, чем средством легитимации этой пирамиды и творимого в ее рамках произвола.

Если говорить совсем инструментально, то в России генерального прокурора и судей Верховного суда утверждает по представлению президента Совет Федерации. Состав которого в свою очередь набирается исполнительной властью в соответствии с принципами, которые в печати даже неудобно описывать. И пока в Совет Федерации с реально избираемыми сенаторами не придет реальная политика и борьба интересов, говорить о реформе системы правоприменения кажется совершенно бесполезным. Сегодня это орган коррупционного статус-кво, и это обстоятельство для экономики значит больше, чем десятки мер прогрессивных и подробных экономических программ.

Пока генеральный прокурор Чайка и председатель Верховного суда Лебедев (бессменный супервайзер всего того, что вам не нравится в судебной системе за последние 30 лет) остаются и могут, несмотря ни на что, оставаться на своих местах, просьба новые проекты судебной реформы даже не писать. Потому что это примерно то же, что целоваться с фотографией Мерлин Монро.

Второй ключевой тезис программы Навального — переход к президентско-парламентской республике. И это один из тех смысловых кирпичей, которые мы просто обречены грызть ближайшие годы.

Вопрос этот сложнее, чем может показаться на первый взгляд. С одной стороны, действующая конституция была принята по горячим следам силового конфликта, завершившегося победой президента над оппозицией, и баланс в ней явно смещен в пользу исполнительной власти. В то же время заблуждаются те, кто считает, что к парламентской системе можно перейти, просто сделав запись в конституции. Чтобы иметь эффективный парламентский режим, нужно иметь эффективные политические партии. В противном случае парламентский режим превратиться в авторитаризм, ничем не уступающий президентскому. Имея же сильные партии, можно жить даже при президентском режиме, примером чего являются США.

Российский президентализм выглядит сегодня столь монструозным не столько в силу тех полномочий, которые дает президенту конституция, сколько в силу полного демонтажа всех противовесов, и в том числе — полной деградации партийной системы. Кстати, несмотря на смещенный баланс ельцинской конституции, Россия все же жила фактически при президентско-парламентской республике чуть более полугода в 1998 — 1999 гг. Тогда премьер-министром был Евгений Примаков, которого не жаловал президент, но горячо поддерживал парламент. Парламентская оппозиция была сильна, а исполнительная власть слаба и непопулярна. Это показывает, что фактический характер политического режима определяет в большей степени баланс общественных сил, чем формулировки конституции.

И все же. Владимир Путин за свои 18 лет у власти столь полно обнажил гримасы и опасности несбалансированного президентства, что движение к формальному ограничению президентской власти кажется почти неизбежным. Как только Путин уйдет со сцены или ослабеет, это станет одним из ключевых требований оппозиции, общества и элит.

Операционально ограничение президентской власти и сдвиг к парламентаризму мог бы быть обеспечен отменой права президента распускать парламент или резкого ограничения этого права. Нужно и можно выработать более сбалансированные процедуры разрешения конфликта между парламентом и президентом. Права парламента по утверждению премьера и контролю деятельности правительства должны быть надежно защищены, чтобы создать действующую систему двух ключей. Такая ситуация, в свою очередь, увеличит вес депутатского мандата, а значит и интерес общественных групп к борьбе за эти мандаты и строительству политических партий.

Второй необходимый элемент демонтажа неограниченного президентализма — это возвращение под парламентский и общественный контроль «силового блока». Сегодня президент де-факто является главой трех правительств — экономического (кабинета министров), администрации президента и «силового правительства». В результате, «силовое правительство» превращается в фактически самостоятельную ветвь власти, стоящую над всеми прочими органами власти и играющую все большую роль в решении практически всех вопросов жизни государства. В том числе — ключевых вопросов экономической политики.

Необходимо вернуть Федеральному собранию права контроля силовых ведомств и утверждения кандидатур на их ключевые должности. Иначе эти ведомства превращаются в президентскую клиентелу, шаг за шагом наращивающую политическое влияние. Институализированный контроль над насилием — в сущности и есть единственный вопрос, характеризующий эволюцию социального порядка, учат нас Дуглас Норт со товарищи в столь знаменитой теперь книге.

Борис Ельцин, начинавший с бескопромиссной борьбы с партийным аппаратом и спецслужбами, заканчивал тем, что искал своего преемника исключительно в рядах силовиков. И это не гримаса судьбы, а закономерная эволюция «беспартийного» президента («президента всех россиян»), выведенного из-под контроля политического (партийно-парламентского), но имеющего эксклюзивные рычаги контроля над силовым блоком. Он сначала превращается в президента государственной бюрократии, а потом, по мере того, как политически слабеет, — в президента всех силовиков.

Третий принципиальный вопрос российского развития, который ставит Навальный в своей программе, как стратегический и фундаментальный — это федерализм.

Во-первых, федерация — это еще один важнейший противовес президентской власти. Этот ограничитель хорошо работает в американской модели, позволяя выстроить эффективный демократический режим, не являющийся парламентским. Для России сегодня этот вопрос имеет принципиальное значение также в силу того, что российские регионы находятся де-факто на разных треках своего социально-экономического развития, имеют сильно различные характеристики этого развития и разные политические культуры.

Сейчас этот «разброс развития» играет роль сдерживающего фактора для страны. Консервативные и отстающие регионы и территории имеют (в силу разных причин) принципиально больший вес в политической системе, и именно их институциональные модели навязываются стране в целом.

Между тем в современном мире развитие и экономический рост становятся все более региональным, а не национальным феноменом. Они связаны с развитием конкретных агломераций и зон, использованием их уникального набора сравнительных преимуществ. Эти очаги развития в свою очередь становятся буксиром (или драйвером) для национальной экономики и лабораториями институциональных решений. Сегодняшняя политическая система России — очевидный и мощный тормоз подобного механизма асимметричного развития.

Освобождение потенциала регионов и — прежде всего крупных городских агломераций, формирование условий для конкуренции региональных моделей — это фундаментальный вопрос экономической и политической стратегии. Для этого, однако, мало вернуться к принципам 11 статьи конституции, согласно которой организация власти на территории субъектов федерации осуществляется самими субъектами федерации. Для этого необходима передача большего набора полномочий на региональный уровень. А это, в свою очередь, требует изменения принципов бюджетной системы, чтобы исполнение полномочий было обеспечено необходимыми ресурсами.

Конкретную цифру распределения средств между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы не так важно сегодня определить и зафиксировать. Важен принцип. В 2016 г. доходы бюджетной системы были распределены так: 48% - в федеральный бюджет, 30% - все региональные и муниципальные бюджеты, 22% - внебюджетные фонды (страховые социальные взносы). Чтобы регионы стали сильными, доходы федерального и территориальных бюджетов, видимо, должны быть выровнены. Но это не удастся сделать, если не передать регионам часть нефтегазовых доходов и внутреннего НДС. Россия — сырьевая страна, и нефтегазовые доходы составляют значительную долю бюджетных ресурсов. Это всегда (пока доля ренты в экономике не сократиться) будет создавать условия для ре-унитаризации страны, если не зафиксировать целевое распределение этих доходов. Часть из них, к примеру, могла бы направляться в фонд муниципальных бюджетов для обеспечения каких-нибудь конкретных полномочий и распределяться по подушевому принципу. Почему нет?