Мнение
Эксперты думают, политики действуют. Сценарии развития событий при новой власти
#политика
Политика в эпоху перемен — ярко выраженное многоборье. Цели и задачи на каждой стадии переходного периода кардинально меняются, и, чтобы успешно пройти всю дистанцию, политическим силам требуются разнообразные компетенции. В случае пошатнувшихся позиций авторитарного режима умение выживать при нем и работа на его ослабление остаются в прошлом, требуется что-то новое — навык ведения переговоров с представителями политических сил (возможно, в рамках учредительного совещания), способность выиграть новые выборы и, реализуя предвыборные программы, бороться за второй срок.
Ничему этому не учат в университетах. Конечно, получить какие-то знания можно, но успешность их применения зависит от способности лидеров оценить текущую ситуацию, ресурсные возможности всех участников и стратегии конкурентов. Политики, как правило, обсуждают с учеными какие-то из аспектов происходящего, а также планы на будущее. Но поступают политики по-своему. Именно с точки зрения своих политических перспектив все претенденты на должность главы государства будут оценивать новый закон о выборах, каким бы безупречным он ни был для выявления воли избирателей. С того же ракурса будут оцениваться новым президентом или премьер-министром (при переходе к парламентской системе) и экономические реформы: какую реакцию они вызовут в обществе и какие политические риски или выгоды принесут к следующим выборам. А потому при заблаговременной подготовке реформ будет полезно принять во внимание, в каких политических условиях и исходя из каких устремлений обычно действуют политики в переходные периоды.
Как устанавливаются правила игры в переходный период
Почти 50 лет назад в политической науке появилось исследовательское направление, названное транзитологией (1). Оно занимается сравнительным изучением трансформаций политических режимов. В результате были созданы несколько конкурирующих теоретических моделей, которые описывают контуры переходного периода. Я хотел бы остановиться на стратегическом подходе, который фокусируется на взаимодействии политических сил на разных стадиях трансформации. Политики преследуют собственные эгоистические цели, а институты и обстоятельства ограничивают их или, наоборот, благоприятствуют им, влияя на выбор стратегий. Не в меньшей степени выбор стратегий зависит от действий, реальных и ожидаемых, других игроков на политической арене (2).
Исходя из базовых принципов этого подхода, с учетом российских реалий можно сказать следующее. На первом этапе, когда на повестке дня стоит вопрос о политических реформах, решающее значение имеет характер основных конфликтов, соотношение сил между политическими акторами и их цели (3). Заведомое преобладание одной политической группы позволяет ей создать выгодные для нее политические институты нового режима, закрывая дорогу к демократии. Равенство сил с политическими соперниками при наличии непримиримого конфликта ведет к противостоянию, которое либо заканчивается победой одной из сторон (см. предыдущий пункт), либо перерастает во взаимоуничтожительную борьбу. Лишь неизвестность, неуверенность сторон в собственных силах, незнание о действительной силе конкурентов и, как следствие, желание закрепить в новых «правилах игры» гарантии собственного выживания подталкивают политические силы к созданию институтов (= правил игры) нового режима, которые будут в дальнейшем регулировать политическую конкуренцию.
Каждый из участников процесса думает о личных последствиях введения той или иной политической системы в перспективе будущих выборов. Основные дискуссии ведутся о парламентской или президентской форме правления и способах избрания верховной власти: пропорциональная, мажоритарная, смешанная системы и их основные вариации. (4)
Таким образом, у новой политической системы нет генерального конструктора — ее создают совместно благодаря нахождению компромиссов, основанных на калькуляции выгод и издержек, идя на уступки в одних аспектах и отстаивая выгодные для себя нормы в других. Итоговая система одновременно никого не устраивает и устраивает всех игроков. Она может совсем не отвечать объективным потребностям государства и общества, быть далекой от теоретических идеалов и не учитывать интересы множества групп.
Очевидно, что достижение компромисса возможно лишь при понимании политиками того, что альтернативой станет затягивание процесса, в результате чего можно потерять свои текущие позиции. Независимо от ценностных приверженностей всех участников процесса можно назвать демократами, так как собственные политические перспективы они связывают с демократическим устройством. В то же время не исключено влияние антидемократических сил на процесс, и в этом случае вынужденно учреждается ограниченная демократия, которая нейтрализует противников путем исключения новых антидемократических групп и запуска механизма люстраций в отношении ключевых фигур прежнего режима.
Исходя из базовых принципов этого подхода, с учетом российских реалий можно сказать следующее. На первом этапе, когда на повестке дня стоит вопрос о политических реформах, решающее значение имеет характер основных конфликтов, соотношение сил между политическими акторами и их цели (3). Заведомое преобладание одной политической группы позволяет ей создать выгодные для нее политические институты нового режима, закрывая дорогу к демократии. Равенство сил с политическими соперниками при наличии непримиримого конфликта ведет к противостоянию, которое либо заканчивается победой одной из сторон (см. предыдущий пункт), либо перерастает во взаимоуничтожительную борьбу. Лишь неизвестность, неуверенность сторон в собственных силах, незнание о действительной силе конкурентов и, как следствие, желание закрепить в новых «правилах игры» гарантии собственного выживания подталкивают политические силы к созданию институтов (= правил игры) нового режима, которые будут в дальнейшем регулировать политическую конкуренцию.
Каждый из участников процесса думает о личных последствиях введения той или иной политической системы в перспективе будущих выборов. Основные дискуссии ведутся о парламентской или президентской форме правления и способах избрания верховной власти: пропорциональная, мажоритарная, смешанная системы и их основные вариации. (4)
Таким образом, у новой политической системы нет генерального конструктора — ее создают совместно благодаря нахождению компромиссов, основанных на калькуляции выгод и издержек, идя на уступки в одних аспектах и отстаивая выгодные для себя нормы в других. Итоговая система одновременно никого не устраивает и устраивает всех игроков. Она может совсем не отвечать объективным потребностям государства и общества, быть далекой от теоретических идеалов и не учитывать интересы множества групп.
Очевидно, что достижение компромисса возможно лишь при понимании политиками того, что альтернативой станет затягивание процесса, в результате чего можно потерять свои текущие позиции. Независимо от ценностных приверженностей всех участников процесса можно назвать демократами, так как собственные политические перспективы они связывают с демократическим устройством. В то же время не исключено влияние антидемократических сил на процесс, и в этом случае вынужденно учреждается ограниченная демократия, которая нейтрализует противников путем исключения новых антидемократических групп и запуска механизма люстраций в отношении ключевых фигур прежнего режима.
Распределение сил после падения режима
В зависимости от характера падения авторитарного режима в торге будут представлены либо только новые акторы (чаще всего это деятели существовавших при прежнем режиме оппозиционных политических групп, в том числе лояльных старому режиму), либо наряду с ними изменившие установки части прежней элиты. В некоторых странах именно проводимые под влиянием бывших элит частичные политические реформы приводили к режимным изменениям (Бразилия, Мексика, Чили, Филиппины и др.). Иногда, как это случилось в Польше и Советском Союзе в 1989 году, правящая группа вводит демократическую избирательную систему, прописав особые гарантии, призванные сохранить господство старой гвардии, но это либо совсем не срабатывает (как в случае Польши), либо срабатывает не полностью (в СССР).
Труднее всего трансформационный процесс проходит в обществах, сегментированных по этническому, культурному, религиозному, региональному признакам при их политизации. (5) Дело в том, что создание институтов, регулирующих конфликты, связанные с сегментарными различиями, напрямую, видимо, неосуществимо. (6) В Испании на этот случай придумали особую последовательность политических реформ с целью создания сильных централизованных партий: сначала общенациональные выборы и референдум и только затем — региональные и местные выборы. В результате проблемы сегментарных различий сохраняются, но не выходят на первый план и не приводят к подрыву демократизации. Отрицательными примерами последовательности реформ, стимулировавших политизацию этничности, являются СССР и Югославия. (7)
Труднее всего трансформационный процесс проходит в обществах, сегментированных по этническому, культурному, религиозному, региональному признакам при их политизации. (5) Дело в том, что создание институтов, регулирующих конфликты, связанные с сегментарными различиями, напрямую, видимо, неосуществимо. (6) В Испании на этот случай придумали особую последовательность политических реформ с целью создания сильных централизованных партий: сначала общенациональные выборы и референдум и только затем — региональные и местные выборы. В результате проблемы сегментарных различий сохраняются, но не выходят на первый план и не приводят к подрыву демократизации. Отрицательными примерами последовательности реформ, стимулировавших политизацию этничности, являются СССР и Югославия. (7)
Вторая стадия трансформации
В случае успеха политической реформы и демократического избрания власти наступает следующая стадия трансформации, которая связана с экономическим пакетом реформ. Как показывают многочисленные исследования, (8) экономические реформы зачастую болезненны и сопряжены с временным падением доходов граждан, снижением потребления, инфляцией и ростом безработицы. В отличие от экономических реформ в состоявшихся демократиях, где такие реформы широко и долго обсуждаются, в нарождающихся демократиях, по словам Адама Пшеворского, «структурные трансформации экономических систем представляют собой прыжок в неизвестное, они движимы отчаянием и надеждой, а не реальными расчетами». (9) Каждый шаг, удачный или неудачный, может создавать стимулы для остановки реформ либо, напротив, для их продолжения вопреки изменившимся политическим условиям. Каждое болезненное решение будет вдохновлять оппозицию, в том числе популистов, добиваться изменения экономической политики или требовать ухода реформаторов от власти. (10)
Очевидно, что политики не могут просчитать эффект экономических реформ на собственные перспективы. В то же время экономисты, разрабатывающие планы реформ, предлагают технократические решения, в которых политические последствия не представлены. Вероятно, заблаговременное обсуждение таких реформ поможет оптимизировать диалог политиков и экономистов, и это может оказаться существенным фактором политических и экономических изменений в будущей России.
Очевидно, что политики не могут просчитать эффект экономических реформ на собственные перспективы. В то же время экономисты, разрабатывающие планы реформ, предлагают технократические решения, в которых политические последствия не представлены. Вероятно, заблаговременное обсуждение таких реформ поможет оптимизировать диалог политиков и экономистов, и это может оказаться существенным фактором политических и экономических изменений в будущей России.
Девяностые без купюр
Возможно, полезным было бы и обсуждение опыта экономических реформ в России в 1990-е годы, лишенное партийной пристрастности и учитывающее политический контекст их проведения. Дело в том, что Россия в 1990-е годы имела опыт перехода, который не совсем верно рассматривать как опыт демократизации или тем более демократии. Важнейшими характеристиками той трансформации стали наличие так называемого «осевого актора» — лидера, принимавшего, хотя и с некоторыми ограничениями, единовластные решения, — и проблемы политизации этничности.
После раунда борьбы за новую диктатуру между Борисом Ельциным и Верховным Советом и победы первого последовали попытки установления диктатуры с привлечением союзников и их сменой: ресурсное преобладание президента было неполным, поэтому требовалось создавать альянсы для достижения цели — установления авторитарного режима. Союзниками и противниками президента в разное время наряду с бизнес-группами и партиями выступали региональные правящие группы, возникшие вследствие политизации этничности в национальных республиках, что по принципу домино вызвало аналогичное поведение некоторых региональных лидеров в русских регионах. (11)
В этих условиях динамика политических и экономических реформ значительно отличалась от ожидаемых при демократизации траекторий. Авторитарный исход затянувшейся трансформации и довольно быстрая мутация зарождающейся рыночной экономики в кумовской, (12) или чебольный (13) квазигосударственный капитализм стали закономерным итогом десятилетия надежд — как сейчас представляется, малообоснованных.
После раунда борьбы за новую диктатуру между Борисом Ельциным и Верховным Советом и победы первого последовали попытки установления диктатуры с привлечением союзников и их сменой: ресурсное преобладание президента было неполным, поэтому требовалось создавать альянсы для достижения цели — установления авторитарного режима. Союзниками и противниками президента в разное время наряду с бизнес-группами и партиями выступали региональные правящие группы, возникшие вследствие политизации этничности в национальных республиках, что по принципу домино вызвало аналогичное поведение некоторых региональных лидеров в русских регионах. (11)
В этих условиях динамика политических и экономических реформ значительно отличалась от ожидаемых при демократизации траекторий. Авторитарный исход затянувшейся трансформации и довольно быстрая мутация зарождающейся рыночной экономики в кумовской, (12) или чебольный (13) квазигосударственный капитализм стали закономерным итогом десятилетия надежд — как сейчас представляется, малообоснованных.
1. Точкой отсчета считается статья Данкворта Растоу: Rustow D. Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model // Comparative Politics. 1970. Vol. 2. № 3. P. 337−363.
2. Компактное изложение теории рационального выбора с разбором критических аргументов в ее адрес: Geddes B. Paradigms and Sand Castles: Theory Building and Research Design in Comparative Politics. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2003. P. 175−211.
3. Przeworski A. Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. P. 51−53, 81−84.
4. Логика институционального выбора последовательно раскрывается в статье: Geddes B. Initiation of New Democratic Institutions in Eastern Europe and Latin America // A. Lijphart, C. Waisman (eds.). Institutional Design in New Democracies: Eastern Europe and Latin America. Boulder — Oxford: Westview Press, 1996. P. 15−42.
5. Przeworski et al. Sustainable Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. P. 19−33. Обзор концепций с выводами для России см.: Рыженков C. Дилеммы перемен в сегментарных обществах: российская проекция // Отечественные записки. 2013. № 6. С. 49−65.
6. Przeworski A. Democracy and the Market:.. P. 52.
7. Linz J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1996. P. 16−37, 87−115, 366−400.
8. Полезный для понимания обзор проблем экономической реформы (а также принятия новых политических курсов в других сферах) содержится в работе: Бусыгина И., Филиппов М. Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски. Москва: Фонд «Либеральная миссия», 2012. С. 28−46.
9. Przeworski A. Democracy and the Market:.. P. 189
10. Остающееся актуальным обсуждение динамики экономических реформ, политических условий и последствий их проведения в условиях политической трансформации: Ibid. P. 136−187.
11. Здесь нет возможности останавливаться на анализе политической трансформации 1990-х годов. Поэтому отсылаю к моим публикациям на эту тему: Рыженков С. Российская трансформация: политическая конкуренция и демократические институты // Пути России: двадцать лет перемен / Под ред. Т. Ворожейкиной. Москва: МВШСЭН, 2005. С. 200−208; Рыженков С. Динамика трансформации и перспективы российского политического режима // Неприкосновенный запас. 2006. № 6. С. 46−59; Рыженков С. Российский политический режим: модели и реальность. Публичная лекция // Полит.ру. 2008. 2 октября (polit.ru/lectures/2008/10/02/lecture.html. Дата обращения: 15.05.18).
12. Широко распространившееся определение после выхода книги: Kang D. Crony Capitalism. Corruption and Development in South Korea and the Philippines. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
13. Характеристика, данная Яковом Паппэ: Паппэ Я., Галухина Я. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993−2008 гг. М.: ГУ-ВШЭ, 2009.
