Мнение
Борьба с коррупцией — это не шоу
#Внутренняя политика
На последнем обращении к Федеральному Собранию президент Владимир Путин заявил, что борьба с коррупцией — это не шоу. Это было сказано в контексте того, что прежде чем обвинять, нужно дождаться решения суда. Но сама фраза выглядит многозначительно, учитывая, что впервые борьбу с коррупцией Владимир Путин анонсировал в феврале 2000 года. Почему не все получается?
Начиная любую дискуссию о борьбе с коррупцией, нужно помнить, что кроме наличия хороших законов и юридических институтов, необходимы также два важных компонента: реальное разделение властей (что особенно важно в контексте судебной независимости) и свободная пресса и свобода выражения (freedom of speech). Что касается институтов, подотчетность и открытость публичной власти являются индикаторами желания государства снизить коррупционные проявления.
Подотчетность должностных лиц может осуществляться через институты открытости государственного управления (декларации о доходах публичных должностных лиц в открытом доступе) или через введенные в России МФЦ — центры предоставления услуг по типу «одного окна».
Но даже здесь при видимой открытости имеется много проблем. В недавнем докладе Группы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по России отмечается, что законодательный процесс в России недостаточно прозрачен, а система декларирования доходов и имущества депутатов несовершенна. Организация рекомендует российским законодателям проводить публичные консультации перед принятием законов, облегчить СМИ доступ в Думу и в целом к законодательному процессу. Также ГРЕКО призывает принять кодекс депутатской этики, уделив в нем особое внимание ситуациям конфликта интересов, в том числе в неслужебное время и после истечения мандата. Кроме того, ГРЕКО обращает внимание на большую роль президента в вопросе проверки деклараций, поскольку он может по своему усмотрению инициировать проверку в отношении любого депутата, что, по мнению ГРЕКО, нарушает принцип разделения властей — инициировать проверку парламентария должны только сами парламентарии.
Даже там, где случаи коррупции становятся известны обществу, ничего не происходит. Случаи, в которых действия российских должностных лиц так и не получили соответствующей юридическо-правовой оценки, много. Например, расследование ФБК о прокурорах 2015 года так и осталось без ответа, так же как и другие антикоррупционные расследования. Подотчетность напрямую связана с ответственностью, с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом и с неотвратимостью наказания (уголовно-правовой принцип). Конвенция ООН против коррупции скептически относится к институту иммунитета и призывает сократить число лиц, наделенных иммунитетом.
Можно долго разбирать, почему некоторые должностные лица, уличенные в коррупционных проявлениях, так и остаются безнаказанными (наличие иммунитета, нежелание государства и др.), но для того, чтобы механизм ответственности заработал, необходимы, как было указано ранее, свобода СМИ (шире — свобода выражения, в том числе защита тех лиц, которые информируют общество о коррупции) и наличие независимой судебной власти.
Подотчетность должностных лиц может осуществляться через институты открытости государственного управления (декларации о доходах публичных должностных лиц в открытом доступе) или через введенные в России МФЦ — центры предоставления услуг по типу «одного окна».
Но даже здесь при видимой открытости имеется много проблем. В недавнем докладе Группы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по России отмечается, что законодательный процесс в России недостаточно прозрачен, а система декларирования доходов и имущества депутатов несовершенна. Организация рекомендует российским законодателям проводить публичные консультации перед принятием законов, облегчить СМИ доступ в Думу и в целом к законодательному процессу. Также ГРЕКО призывает принять кодекс депутатской этики, уделив в нем особое внимание ситуациям конфликта интересов, в том числе в неслужебное время и после истечения мандата. Кроме того, ГРЕКО обращает внимание на большую роль президента в вопросе проверки деклараций, поскольку он может по своему усмотрению инициировать проверку в отношении любого депутата, что, по мнению ГРЕКО, нарушает принцип разделения властей — инициировать проверку парламентария должны только сами парламентарии.
Даже там, где случаи коррупции становятся известны обществу, ничего не происходит. Случаи, в которых действия российских должностных лиц так и не получили соответствующей юридическо-правовой оценки, много. Например, расследование ФБК о прокурорах 2015 года так и осталось без ответа, так же как и другие антикоррупционные расследования. Подотчетность напрямую связана с ответственностью, с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом и с неотвратимостью наказания (уголовно-правовой принцип). Конвенция ООН против коррупции скептически относится к институту иммунитета и призывает сократить число лиц, наделенных иммунитетом.
Можно долго разбирать, почему некоторые должностные лица, уличенные в коррупционных проявлениях, так и остаются безнаказанными (наличие иммунитета, нежелание государства и др.), но для того, чтобы механизм ответственности заработал, необходимы, как было указано ранее, свобода СМИ (шире — свобода выражения, в том числе защита тех лиц, которые информируют общество о коррупции) и наличие независимой судебной власти.
Защита заявителей по коррупции
Для того чтобы борьба с коррупцией была действенной, во многих странах существует специальное законодательство, направленное на защиту заявителей о коррупции: без самих заявителей раскрытие коррупционных махинаций зачастую не представляется возможным. В России достаточно вспомнить дело Магнитского, чтобы убедиться в необходимости защиты тех, кто осмеливается раскрыть коррупцию в государственных органах.
Напомню, что в рамках прошлого плана Минтруду было предписано разработать соответствующий законопроект, что и было сделано к февралю 2015 года (проект закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов»). В частности, в этом законопроекте предусматривался механизм материального поощрения лиц, сообщивших о коррупции, — мера, почерпнутая из американского законодательства. Однако в 2017 году на государственном портале gov.ru был опубликован другой законопроект. В пояснительной записке к нему утверждалось, что законопроект был составлен в соответствии с Планом работы по взаимодействию Российской Федерации с ОЭСР на 2017−2018 годы (поручение Правительства Российской Федерации от 18 января 2017 г. № ИШ-П2−211).
В этом законе предусматривались меры защиты заявителей по коррупции, но положение о материальном поощрении уже отсутствовало. Наконец, в октябре 2017 года в Государственной Думе был зарегистрирован Законопроект № 286 313−7 «О внесении изменения в Федеральный закон „О противодействии коррупции“ в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях». Этот документ был рассмотрен Комитетом по безопасности и противодействию коррупции ГД РФ в ноябре 2017 года и рекомендован к рассмотрению в первом чтении.
Однако нормы этого законопроекта нельзя признать удовлетворительными. Во-первых, он не гарантирует право на анонимное сообщение, а лишь предусматривает конфиденциальность. То есть на данный момент анонимные сообщения не принимаются во внимание; органам, рассматривающим заявления, известна личность субъекта. Во-вторых, законопроектом предусмотрено, что лицо, сообщившее заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения, подлежит привлечению к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Это противоречит как стандартам ОЭСР, так и резолюциям Совета Европы, которые указывают на то, что человек не несет ответственности, если он добросовестно заблуждался в отношении коррупционного явления.
В-третьих, защита от необоснованного увольнения и давления на рабочем месте, которая предоставляется заявителям (мера действует с 3 апреля 2013 года, когда вступил в силу указ президента «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“»), недостаточна. Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению является подразделением организации, где работают сотрудники, о коррупционных проявлениях которых были сообщения. Другими словами, ничего не стоит возбудить дисциплинарное дело на сотрудника за минимум однократное опоздание, и всегда можно найти в работе сотрудника недостатки, к тому же данная гарантия не распространяется на родственников заявителя, которые могут работать в этой организации.
Тот факт, что в РФ до сих пор не принят полноценный закон о защите заявителей о коррупции и нет ни одного случая реальной защиты, указывает на то, что ст. 33 Конвенции ООН против коррупции не выполняется.
Напомню, что в рамках прошлого плана Минтруду было предписано разработать соответствующий законопроект, что и было сделано к февралю 2015 года (проект закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов»). В частности, в этом законопроекте предусматривался механизм материального поощрения лиц, сообщивших о коррупции, — мера, почерпнутая из американского законодательства. Однако в 2017 году на государственном портале gov.ru был опубликован другой законопроект. В пояснительной записке к нему утверждалось, что законопроект был составлен в соответствии с Планом работы по взаимодействию Российской Федерации с ОЭСР на 2017−2018 годы (поручение Правительства Российской Федерации от 18 января 2017 г. № ИШ-П2−211).
В этом законе предусматривались меры защиты заявителей по коррупции, но положение о материальном поощрении уже отсутствовало. Наконец, в октябре 2017 года в Государственной Думе был зарегистрирован Законопроект № 286 313−7 «О внесении изменения в Федеральный закон „О противодействии коррупции“ в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях». Этот документ был рассмотрен Комитетом по безопасности и противодействию коррупции ГД РФ в ноябре 2017 года и рекомендован к рассмотрению в первом чтении.
Однако нормы этого законопроекта нельзя признать удовлетворительными. Во-первых, он не гарантирует право на анонимное сообщение, а лишь предусматривает конфиденциальность. То есть на данный момент анонимные сообщения не принимаются во внимание; органам, рассматривающим заявления, известна личность субъекта. Во-вторых, законопроектом предусмотрено, что лицо, сообщившее заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения, подлежит привлечению к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Это противоречит как стандартам ОЭСР, так и резолюциям Совета Европы, которые указывают на то, что человек не несет ответственности, если он добросовестно заблуждался в отношении коррупционного явления.
В-третьих, защита от необоснованного увольнения и давления на рабочем месте, которая предоставляется заявителям (мера действует с 3 апреля 2013 года, когда вступил в силу указ президента «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“»), недостаточна. Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению является подразделением организации, где работают сотрудники, о коррупционных проявлениях которых были сообщения. Другими словами, ничего не стоит возбудить дисциплинарное дело на сотрудника за минимум однократное опоздание, и всегда можно найти в работе сотрудника недостатки, к тому же данная гарантия не распространяется на родственников заявителя, которые могут работать в этой организации.
Тот факт, что в РФ до сих пор не принят полноценный закон о защите заявителей о коррупции и нет ни одного случая реальной защиты, указывает на то, что ст. 33 Конвенции ООН против коррупции не выполняется.
Независимая судебная власть
Один из главных элементов независимости судебной власти — осознание того, что судьи не простые чиновники, а представители власти, функции которой отличаются от функций законодательной и исполнительной власти. Простое вливание денежных средств в судебную систему, как показывает опыт Турции, России и ряда других стран, еще не гарантирует независимость — напротив, скорее ее подрывает, ставя судей в зависимость от их окладов и страха потерять свое место. Конструкция норм законодательства о судебной системе подчиняет судей исполнительной власти. Показателями независимости могут быть решения, принятые вразрез с политическими установками (таких решений в России практически нет) и особыми мнениями судей Высших судов (таких решений ничтожно мало).
Такие случаи, как привлечение к уголовной ответственности бывшего президента Израиля Моше Кацава и бывшего премьер-министра этой страны Эхуда Ольмерта, стали возможными, поскольку судебные инстанции не смотрели на их высокий статус, а выносили решения по существу. Так же как и недавнее решение Южнокорейского суда, который приговорил Пак Кын Хе (бывшего президента) к заключению в тюрьму на срок 24 года за превышение должностных полномочий и взятку. Наконец, любимец миллионов бразильцев, бывший президент Бразилии Лула де Сильва 8 апреля 2018 года сдался полиции и будет отбывать 12 лет и один месяц тюремного заключения по обвинению в коррупции и отмывании денег при участии государственного нефтяного гиганта Petrobras.
Эти примеры иллюстрируют синергию двух компонентов: независимости СМИ и активности и независимости судов. Такой результат стал возможен вследствие независимости СМИ в Израиле и Южной Корее, а также активной роли медиа в деле Petrobras в Бразилии и обязательной реакции всех органов власти на запросы СМИ. Как правило, правоохранительные органы оперативно реагируют на журналистские расследования, и многие коррупционные дела возбуждаются после публикаций и репортажей журналистов. Именно СМИ в свое время написали о подозрительно близких отношениях между мэром Иерусалима Эхудом Ольмертом и бизнесменом Моше Талански, а СМИ Южной Кореи первые заявили о связи президента с подозрительными транзакциями компании Samsung.
На сегодняшний день остается констатировать, что в РФ пока нет ни достаточного количества независимых СМИ, ни защиты заявителей по коррупции, ни независимых судей, которые в своих решениях полагаются на право, а не на политическую целесообразность.
Такие случаи, как привлечение к уголовной ответственности бывшего президента Израиля Моше Кацава и бывшего премьер-министра этой страны Эхуда Ольмерта, стали возможными, поскольку судебные инстанции не смотрели на их высокий статус, а выносили решения по существу. Так же как и недавнее решение Южнокорейского суда, который приговорил Пак Кын Хе (бывшего президента) к заключению в тюрьму на срок 24 года за превышение должностных полномочий и взятку. Наконец, любимец миллионов бразильцев, бывший президент Бразилии Лула де Сильва 8 апреля 2018 года сдался полиции и будет отбывать 12 лет и один месяц тюремного заключения по обвинению в коррупции и отмывании денег при участии государственного нефтяного гиганта Petrobras.
Эти примеры иллюстрируют синергию двух компонентов: независимости СМИ и активности и независимости судов. Такой результат стал возможен вследствие независимости СМИ в Израиле и Южной Корее, а также активной роли медиа в деле Petrobras в Бразилии и обязательной реакции всех органов власти на запросы СМИ. Как правило, правоохранительные органы оперативно реагируют на журналистские расследования, и многие коррупционные дела возбуждаются после публикаций и репортажей журналистов. Именно СМИ в свое время написали о подозрительно близких отношениях между мэром Иерусалима Эхудом Ольмертом и бизнесменом Моше Талански, а СМИ Южной Кореи первые заявили о связи президента с подозрительными транзакциями компании Samsung.
На сегодняшний день остается констатировать, что в РФ пока нет ни достаточного количества независимых СМИ, ни защиты заявителей по коррупции, ни независимых судей, которые в своих решениях полагаются на право, а не на политическую целесообразность.
