Мнение
Губернаторы vs мэры: кому на Руси управлять хорошо?
#государственное управление
Пока эксперты говорят о том, что больше средств и прав нужно направить на местный уровень, Россия идет по обратному пути - мы становимся свидетелями того, как отменяют выборы мэров. Министерство финансов анонсировало некоторые шаги по экономической децентрализации, но без политической составляющей эта мера не так эффективна — местные политики должны отвечать за расход бюджета перед местными жителями. При проектировании реформы в России будущего, однако, встает вопрос: как следует поделить полномочия и бюджет между регионами и муниципалитетами?
Решение этого вопроса требует договоренности по ряду других: какой допустимый уровень политической свободы на местах и контроля со стороны федерального центра? Какую бюджетную политику выберет Россия — выравнивания или сохранения конкурентных преимуществ регионов? Наконец, кто будет источником перемен: власть или народ? Все существующие современные федерации отвечали на каждый из этих вопросов и в соответствии с этим проводили реформу.
Почему трудно отдать все управление муниципалитетам
Казалось бы, если в муниципалитете проходят выборы, граждане чуть ли не лично знают депутатов, могут контролировать их деятельность и оценить результат потраченных средств, почему бы не отдать власть и большую часть госрасходов на этот уровень? Проблема, однако, в том, что местная власть должна влиять не только на свою территорию, но и в целом на политику страны. На данный момент в России 85 регионов — это уже большое количество политических игроков. В случае, если полномочия уйдут на уровень муниципалитетов, мы получим 24 000 территориальных образований, которые представляют собой полноценные политические и бюджетные силы. Представительство на федеральном уровне выполняет верхняя палата парламента — в России это Совет Федерации. Поскольку принимать решения более крупными территориальными единицами легче, чем десятками тысяч мелких объединений, практически во всех странах представительство в парламенте имеют регионы (земли, кантоны, провинции), а не муниципалитеты. Исключение составляют те государства, в которых размеры регионов невелики.
По примеру США, Канады, Германии или Австрии на данный момент российский Совет Федерации принимает решения силами регионального, а не муниципального представительства. Однако в таких ситуациях нередко возникает вторая институциональная проблема — проблема координации решений между региональным уровнем и уровнями муниципалитетов. Зачастую в территориально крупных государствах муниципалитеты являются сильными политическими игроками — на их уровне принимается множество значимых решений, которые намного более очевидны и ближе к людям, проживающим на территории муниципалитетов, чем решения более высокого порядка. В таких ситуациях регионы, муниципалитеты и федеральный центр должны решить проблему взаимных обязательств и наладить систему подотчетности между собой. Другими словами, так разделить обязательства и ресурсы, чтобы, с одной стороны, это было доступно для понимания избирателю, а с другой — чтобы каждый мог управиться со своим куском пирога и максимально эффективно заниматься управлением территорией.
По примеру США, Канады, Германии или Австрии на данный момент российский Совет Федерации принимает решения силами регионального, а не муниципального представительства. Однако в таких ситуациях нередко возникает вторая институциональная проблема — проблема координации решений между региональным уровнем и уровнями муниципалитетов. Зачастую в территориально крупных государствах муниципалитеты являются сильными политическими игроками — на их уровне принимается множество значимых решений, которые намного более очевидны и ближе к людям, проживающим на территории муниципалитетов, чем решения более высокого порядка. В таких ситуациях регионы, муниципалитеты и федеральный центр должны решить проблему взаимных обязательств и наладить систему подотчетности между собой. Другими словами, так разделить обязательства и ресурсы, чтобы, с одной стороны, это было доступно для понимания избирателю, а с другой — чтобы каждый мог управиться со своим куском пирога и максимально эффективно заниматься управлением территорией.
Как разделить власть между муниципалитетами и регионами
Сила и полномочия муниципалитетов значительно варьируются в разных странах. Так, например, в Германии муниципалитет может устанавливать ставку налогообложения для бизнеса, в Канаде отвечает за финансирование и управление школьным образованием, а в Австрии просто выполняет администрирование федеральных программ. Объем полномочий и административный вес муниципалитета зависит прежде всего от того, сколько денег он получает. Чем больше собственных налогов, возможностей займов и вообще финансовой самостоятельности, тем более это влиятельный игрок.
К слову, в России муниципалитетам сейчас достается всего 15% НДФЛ (раньше было 30%) — отсюда их прогрессирующая беспомощность.
Другой важной составляющей, определяющей полномочия локального уровня, является политическая активность избирателей. Муниципальное управление нередко подразумевает активное участие граждан в политике на местах. Люди должны участвовать в выборах, приходить на муниципальные советы, голосовать за бюджет или контролировать его расходование. Нередко это замкнутый круг: зная, что муниципалитет имеет реальные полномочия, избиратели куда более охотно принимают участие в решениях на местах, и наоборот.
Однако системы, в которых существует четкое разделение обязательств и прозрачная система подотчетности, нередко складывались исторически и в ходе долгого процесса корректировки правил игры. В случае же, когда отсутствуют устойчивые демократические институты, переход к политической децентрализации опасен появлением «местных князьков» или просто-напросто региональными авторитаризмами. Обладая финансовыми и административными ресурсами, желающие получить власть на местах смогут установить свой недемократический режим на локальном уровне — так происходило в девяностые годы в России и во многих странах Латинской Америки в процессе демократизации. Часть экспертного сообщества считает, что эту проблему могла бы решить передача власти прежде всего на уровень муниципалитета. За регионом в таком случае останутся координационные задачи. Однако в случае, если на местном уровне по-прежнему отсутствует должная политическая культура, а уровень участия со стороны населения в управленческих процессах минимален, остается открытым вопрос, что мешает установить авторитаризм на уровне муниципалитета. Именно так порой удается узурпировать местную власть в Соединенных Штатах и создать коррупционные схемы, которые могут существовать десятилетиями. Подобные скандалы — частое явление для городов типа Лас-Вегаса, Кливленда или Лос-Анджелеса.
В какой-то момент очень похожую проблему пыталась решить Россия в отношении управления ЖКХ. В первой половине нулевых стало очевидно, что существовавшая система исключительно неэффективна, денег у жилищно-коммунальных предприятий нет, равно как и конкуренции. Но все резко переводить на рыночные рельсы не представлялось возможным — для этого все хозяйства должны были быть переданы какой-то частной компании на непонятных условиях. Тогда было принято логичное решение: у жильцов есть возможность проголосовать, объединиться в ТСЖ (товарищество собственников жилья) и выбрать управляющую компанию, выводя тем самым свой дом из-под управления ЖЭКа (жилищно-эксплуатационной конторы). На практике это означает выход из-под управления местного муниципалитета и требует определенного уровня координации и заинтересованности со стороны жильцов в принятии совместных решений.
Этот пример мог бы стать рабочей моделью и для реформы местного самоуправления. Муниципалитетам имеет смысл передавать полномочия со стороны региона только в том случае, если в этом есть интерес местного населения. Из-за отсутствия стабильных демократических институтов навязывание дополнительных политических и бюджетных полномочий местному уровню может быть достаточно бессмысленной процедурой: получив никем не контролируемые деньги и власть, местная элита может с легкостью воспользоваться этими ресурсами для установления недемократического режима. Однако в случае, если существует запрос снизу, эта проблема решается через процедуры контроля и активное политическое участие избирателей.
В чистом виде ни одна крупная федерация не отдает однозначного предпочтения какому-то одному из уровней — у муниципалитетов, регионов и федерального центра есть свои полномочия, просто разного назначения. По понятным причинам задачи координации и совместного принятия решений лежат на более высоких уровнях, а процессы ежедневной жизни избирателей — от транспорта до школ — на уровне локальном. А потому основной вопрос — как создать такую систему, при которой удастся координировать административные и финансовые процессы, не угодив при этом в авторитарные ловушки демократизации.
Однако системы, в которых существует четкое разделение обязательств и прозрачная система подотчетности, нередко складывались исторически и в ходе долгого процесса корректировки правил игры. В случае же, когда отсутствуют устойчивые демократические институты, переход к политической децентрализации опасен появлением «местных князьков» или просто-напросто региональными авторитаризмами. Обладая финансовыми и административными ресурсами, желающие получить власть на местах смогут установить свой недемократический режим на локальном уровне — так происходило в девяностые годы в России и во многих странах Латинской Америки в процессе демократизации. Часть экспертного сообщества считает, что эту проблему могла бы решить передача власти прежде всего на уровень муниципалитета. За регионом в таком случае останутся координационные задачи. Однако в случае, если на местном уровне по-прежнему отсутствует должная политическая культура, а уровень участия со стороны населения в управленческих процессах минимален, остается открытым вопрос, что мешает установить авторитаризм на уровне муниципалитета. Именно так порой удается узурпировать местную власть в Соединенных Штатах и создать коррупционные схемы, которые могут существовать десятилетиями. Подобные скандалы — частое явление для городов типа Лас-Вегаса, Кливленда или Лос-Анджелеса.
В какой-то момент очень похожую проблему пыталась решить Россия в отношении управления ЖКХ. В первой половине нулевых стало очевидно, что существовавшая система исключительно неэффективна, денег у жилищно-коммунальных предприятий нет, равно как и конкуренции. Но все резко переводить на рыночные рельсы не представлялось возможным — для этого все хозяйства должны были быть переданы какой-то частной компании на непонятных условиях. Тогда было принято логичное решение: у жильцов есть возможность проголосовать, объединиться в ТСЖ (товарищество собственников жилья) и выбрать управляющую компанию, выводя тем самым свой дом из-под управления ЖЭКа (жилищно-эксплуатационной конторы). На практике это означает выход из-под управления местного муниципалитета и требует определенного уровня координации и заинтересованности со стороны жильцов в принятии совместных решений.
Этот пример мог бы стать рабочей моделью и для реформы местного самоуправления. Муниципалитетам имеет смысл передавать полномочия со стороны региона только в том случае, если в этом есть интерес местного населения. Из-за отсутствия стабильных демократических институтов навязывание дополнительных политических и бюджетных полномочий местному уровню может быть достаточно бессмысленной процедурой: получив никем не контролируемые деньги и власть, местная элита может с легкостью воспользоваться этими ресурсами для установления недемократического режима. Однако в случае, если существует запрос снизу, эта проблема решается через процедуры контроля и активное политическое участие избирателей.
В чистом виде ни одна крупная федерация не отдает однозначного предпочтения какому-то одному из уровней — у муниципалитетов, регионов и федерального центра есть свои полномочия, просто разного назначения. По понятным причинам задачи координации и совместного принятия решений лежат на более высоких уровнях, а процессы ежедневной жизни избирателей — от транспорта до школ — на уровне локальном. А потому основной вопрос — как создать такую систему, при которой удастся координировать административные и финансовые процессы, не угодив при этом в авторитарные ловушки демократизации.
