Виктория Полторацкая

Мировой опыт предлагает для федераций два способа управления бюджетной системой. Централизованная модель означает, что федеральный центр собирает все деньги и перераспределяет их по регионам по принципу выравнивания. Децентрализованная модель позволяет субъектам самостоятельно зарабатывать и тратить; неравенство при этом повышается, но срабатывает конкуренция между регионами, появляются стимулы к росту, при этом финансовая помощь из центра сведена к минимуму. В абсолютно чистом виде ни одна из этих стратегий не встречается. Правительства осуществляют что-то среднее — с большей или меньшей степенью централизации и перераспределения. Факторов, которые могут влиять на решение политиков, много: размер страны, равномерность распределения ресурсов, наличие этнической или религиозной составляющей. При этом уровень финансовой централизации напрямую связан с уровнем политической вертикали.

Что происходит в федерациях с ярко выраженным этническим региональным различием? Они либо идут по пути полной децентрализации, когда каждый регион сам за себя, либо используют асимметричную модель, в которой регион с преобладающей этнической группой получает дополнительные привилегии. По асимметричному принципу устроены отношения между Квебеком и федеральным правительством в Канаде, регионами Джамму и Кашмир и федеральным центром в Индии. Классическим примером страны с двумя разными «народами», проживающими в равноправных регионах, является Бельгия. В результате множества поправок к Конституции и долгой борьбы между Фландрией и Валлонией за финансовые потоки эта федерация достигла такой степени децентрализации, что федеральный центр существует лишь номинально, а де-факто у регионов есть даже собственное международное представительство.

В Канаде или Индии так не сложилось по нескольким причинам. Во-первых, имеет значение размер территории. Крупные федерации в среднем более централизованы из-за сложностей с управлением и логистикой, для организации которых нужны административные механизмы (со временем они неминуемо обрастают бюрократией). Во-вторых, важную роль играют так называемые «ирредентистские риски» — наличие соседнего государства, которое, подобно магниту, притягивает периферии и провоцирует регионы по краям федерации к сепаратизму и территориальным конфликтам. Такая ситуация вынуждает федеральный центр с неусыпным вниманием и на особых условиях координировать свои отношения с потенциально «опасным» регионом — как, например, в Индии, установившей особые правила отношений с регионами на границе с Пакистаном. Наконец, равномерность распределения этнических регионов тоже важна. Один или несколько регионов из множества, претендующие на особые права, ставят федеральный центр перед выбором: децентрализовать полномочия и сделать всех равно автономными или же дать особые права только тем, кто просит. Не стоит забывать, что федеральный центр скуп на подобные подарки — он любит власть не меньше, чем регионы, требующие особых прав. Поэтому самый частый исход — решить проблему только с тем регионом, который этого добивается или опасен риском внутренних конфликтов и сепаратистских движений.

Однако при любом подходе ключевым фактором успешного управления страной является институт подотчетности. Даже в условиях децентрализации регионы должны быть подотчетны федеральному центру, ведь центр несет риски того, что региональное правительство поведет себя непредсказуемо или в собственных интересах, идущих вразрез с государственными. Задача федерализма — настроить институты таким образом, чтобы максимально эффективно решить две задачи: с одной стороны, местное население должно иметь представительство, наделенное полномочиями, с другой стороны, центр должен быть уверен, что ситуация не выйдет из-под контроля. Ключевым инструментом подотчетности в современных федерациях выступают выборы. Жители, недовольные политикой местных властей, могут сместить губернатора или партию, получившую большинство в законодательном собрании. Кроме того, тот факт, что региональные или местные политики избираются напрямую, придает им вес в диалоге с федеральным центром. Последний, в свою очередь, обеспечивает различные «политические лифты» для региональных политиков, создавая стимулы быть лояльными. Примером такого поощрения может быть место в федеральном правительстве или парламенте.

Возможности населения контролировать политику на местах не ограничиваются одними выборами. В случае делегирования центром решений на уровень региона или муниципалитета у жителей открываются возможности влиять на политику почти напрямую — например, через институт референдума. Самым известным примером федерации, решающей через референдумы большинство территориальных вопросов, от принятия в деревню беженцев до строительства мечети, считается Швейцария, однако этим инструментом пользуются также граждане Австралии, США, Канады. В Америке в муниципалитете избирается совет, который отвечает за широкий ряд решений — от городской застройки до школьного управления. Надо признать, что подобные полномочия есть у муниципалитетов во многих унитарных странах, но в федерациях спектр решений местных властей богаче — сказываются бюджетные возможности и избираемость, а значит, ответственность за результат прежде всего перед местными жителями, а уже потом отписки бюрократическим структурам. Логика федерализма приучает людей принимать решения на местах, а не мыслить в категориях далекой власти. Поэтому уровень участия в местном самоуправлении со стороны граждан федерации в среднем выше, чем в унитарных странах.

Подотчетность в том виде, в котором она существует в современной России, не имеет никакого отношения к гражданам, то есть непосредственным «получателям» итогов решений местных властей. Основное поле ее действия разворачивается между элитами, а главным источником наказания выступает федеральный центр, в чьей власти снять или назначить губернатора, увеличить или уменьшить бюджетные транши. На эти решения граждане не могут повлиять через представителя своего региона в парламенте (как это устроено в централизованных моделях развитых демократий). В российской Думе депутаты давно не представляют и не отстаивают интересы региона, от которого выдвигались.

Надо ли уточнять, что в такой системе благосостояние и удовлетворенность людей на местах не играют решающей роли для политических, экономических или социальных решений? Имеет место даже обратное: у губернаторов нет стимулов для экономического развития региона, ведь в таком случае дотации из центра будут сокращены. Пример Сахалинской области, доходы которой при губернаторе Александре Хорошавине были в среднем на 6% выше, чем у остальных регионов, показал, что это скорее является повышенным риском для губернатора, чем поводом к поощрению. Хорошавин находится под стражей уже почти три года, экс-губернатора обвиняют в получении взятки, ему грозит 13 лет, свою вину он не признает. Опережающий рост демонстрирует и Татарстан, с руководством которого у Кремля также сильно охладели отношения. Опыт показывает, что главное для центра — чтобы на местах не было «голодных бунтов».

При отсутствии обратной связи, то есть честных и свободных региональных и местных выборов, почти нет возможности быть уверенными в устранении политиков-коррупционеров, нет возможности отменить их решения. Задача губернатора или регионального парламента — быть подотчетными (или лояльными) федеральному центру, и именно туда направлено все их внимание. Отношения между группами элит вытесняют ответственность перед населением. На вопрос, какая модель, централизованная или децентрализованная, больше подходит России, ответ такой: пока отсутствует институт обратной связи от местных жителей, ни одна из этих моделей не работает эффективно. Бюджетная децентрализация опасна бурным ростом коррупции и не гарантирует конкуренцию по рыночным правилам — ведь для этого нужно верховенство закона и понятные правила игры. При централизации и перераспределении ресурсов по непрозрачным критериям сохранится статус-кво, когда число депрессивных регионов растет. Так что прежде чем принимать решение о том, как наладить экономическую жизнь в регионах, неплохо бы дать людям возможность через выборы влиять на решения центра или регионов на то, в каких условиях жить.