Регионы и муниципалитеты России: пути реформирования
Мнение
#Политика #Реформы #Регионы
#Политика #Реформы #Регионы
Региональная власть в путинской России методично низведена до крайне низкого уровня и в смысле ее организации, и в смысле привлекаемого человеческого материала. Другая важная проблема — тесная связь региональных элит с местными и федеральными экономическими, криминальными и силовыми кланами. Именно поэтому современная региональная власть — как исполнительная, так и законодательная — не должна рассматриваться как потенциальная база для демократизации и реформ на местах. Более того, скорее всего региональный уровень может стать базой для консолидации реваншистских сил.
Поэтому первоочередная задача демократической власти в переходный период — максимальная изоляция старых элит от формирования новых органов власти и создание условий для полного переформатирования местной власти на всех уровнях, с максимальным привлечением новых людей, прежде всего из бизнеса, науки, создание условий для возвращение кадров из-за рубежа.
- Немедленное отстранение от власти всех губернаторов с передачей временных полномочий одному из вице-губернаторов или членов региональны администраций до прибытия командированного из центра комиссара.
- Хотя бы в ключевые регионы страны должны быть посланы комиссары с конкретными планами дальнейших преобразований, небольшими командами и приданными им силовыми группами (возможно здесь последний раз пригодится институт полпредов президента).
- Региональные законодательные органы необходимо распустить, так как в нынешнем состоянии они неработоспособны и чрезмерно политизированны.
- На переходный период передать всю власть муниципалитетам, с условием строго надзора за ними и скорейших перевыборов по новым правилам.
Нет сомнений, что муниципальные органы власти ничуть не лучше региональных, но во всяком случае объем их власти недостаточен, чтоб системно сопротивляться демократическим преобразованиям.
Кроме того, именно с муниципальных выборов организационно проще начать серию свободных перевыборов всех существующих органов власти в России: во-первых, это позволит за несколько месяцев изменить политический ландшафт страны, во-вторых привлечет во власть множество новых людей, которыми потом можно комплектовать вышестоящие уровни власти.
Один из самых популярных и кажущихся безусловно демократичными лозунгов — возвращение прямых выборов мэров и губернаторов. Между тем, необходимо понимать, что его реализация обернется исключительно проблемами — и в ближайшей, и в дальней перспективе.
Во-первых, наличие в одном регионе и всенародно избранного губернатора и всенародно избранных мэров городов (особенно столичного) неизбежно порождает конфликт в одни случаях и гегемонию губернатора в большинстве других. Конфликт в теории не так и плох, но по факту это чаще всего соревнование амбиции, которое вредит людям и развитию экономики, особенно с учетом того, кто реально может оказаться на этих постах.
Во-вторых, учитывая российские традиции единовластия и самодурства, лучше во всех случаях избегать ситуаций, где значительная власть оказывается в руках одного человека. Опыт предыдущих периодов учит, что оказавшись на вершине региональной или муниципальной пирамиды, политик чаще всего оставался на ней столь долго, сколько ему позволяли вышестоящие начальники и правоохранительные органы и очень быстро начинает создавать режим авторитарной власти на своем уровне.
По сути, обе проблемы сводятся к одной: где найти в регионах адекватных и вменяемых кандидатов в мэры и губернаторы после почти 20 лет насаждения культа единовластия, подхалимажа и попрание законов и демократических норм?
Выход из ситуации можно найти в отказе от звонких, но чреватых проблемами лозунгов, в пользу прагматичного и демократичного решения. Рациональнее повсеместно перейти к парламентской схеме формирования власти, то есть к такому порядку, когда вся власть на уровне муниципалитетов и регионов принадлежит собраниям депутатов, которые и выбирают подотчетного себе главу муниципалитета или регионального исполнительного органа. Исключение необходимо только для небольших населенных пунктов, где наоборот проще общим собранием выбирать одного человека и не создавать ненужный аппарат.
При такой схеме, губернатора логичнее назначать из центра для исполнения церемониальных и надзорных функции вместе с прокуратурой и другими органами.
Криминальные и околокриминальные группировки, зачастую сросшиеся с местной властью — это едва ли не самые дееспособные структуры во многих регионах России. Не стоит сомневаться, что в период турбулентности они попытаются взять власть в свои руки и надо честно себе признаваться, что в некоторых местах им это даже удастся. Поэтому пускать ситуацию в регионах на самотек нельзя ни в коем случае, иначе на выходе мы получим десятки и сотни «станиц Кущовских». Поэтому для формирования дееспособных органов власти на местах необходимо не просто недопуск к нему представителей политической элиты путинского времени, но и силовая поддержка новоизбранных органов, которым придется сталкиваться с сопротивлением криминальных и олигархических структур на местах.
Во-первых, наличие в одном регионе и всенародно избранного губернатора и всенародно избранных мэров городов (особенно столичного) неизбежно порождает конфликт в одни случаях и гегемонию губернатора в большинстве других. Конфликт в теории не так и плох, но по факту это чаще всего соревнование амбиции, которое вредит людям и развитию экономики, особенно с учетом того, кто реально может оказаться на этих постах.
Во-вторых, учитывая российские традиции единовластия и самодурства, лучше во всех случаях избегать ситуаций, где значительная власть оказывается в руках одного человека. Опыт предыдущих периодов учит, что оказавшись на вершине региональной или муниципальной пирамиды, политик чаще всего оставался на ней столь долго, сколько ему позволяли вышестоящие начальники и правоохранительные органы и очень быстро начинает создавать режим авторитарной власти на своем уровне.
По сути, обе проблемы сводятся к одной: где найти в регионах адекватных и вменяемых кандидатов в мэры и губернаторы после почти 20 лет насаждения культа единовластия, подхалимажа и попрание законов и демократических норм?
Выход из ситуации можно найти в отказе от звонких, но чреватых проблемами лозунгов, в пользу прагматичного и демократичного решения. Рациональнее повсеместно перейти к парламентской схеме формирования власти, то есть к такому порядку, когда вся власть на уровне муниципалитетов и регионов принадлежит собраниям депутатов, которые и выбирают подотчетного себе главу муниципалитета или регионального исполнительного органа. Исключение необходимо только для небольших населенных пунктов, где наоборот проще общим собранием выбирать одного человека и не создавать ненужный аппарат.
При такой схеме, губернатора логичнее назначать из центра для исполнения церемониальных и надзорных функции вместе с прокуратурой и другими органами.
Криминальные и околокриминальные группировки, зачастую сросшиеся с местной властью — это едва ли не самые дееспособные структуры во многих регионах России. Не стоит сомневаться, что в период турбулентности они попытаются взять власть в свои руки и надо честно себе признаваться, что в некоторых местах им это даже удастся. Поэтому пускать ситуацию в регионах на самотек нельзя ни в коем случае, иначе на выходе мы получим десятки и сотни «станиц Кущовских». Поэтому для формирования дееспособных органов власти на местах необходимо не просто недопуск к нему представителей политической элиты путинского времени, но и силовая поддержка новоизбранных органов, которым придется сталкиваться с сопротивлением криминальных и олигархических структур на местах.
Широкий парламентаризм
Реализация парламентской схемы на местах позволяет избежать многих проблем — прежде всего неконтролируемой концентрации власти в одних руках. Даже неудачные кадровые решения в отдельных муниципалитетах не так опасны, как появление на сцене всенародно выбранных демагогов или реваншистов с полномочиями в масштабах регионов.
Естественно, парламентская схема в регионах невозможна без фундаментальной реформы избирательного законодательства и всей структуры власти в стране.
Во-первых, на муниципальном уровне необходимо полностью отказаться от выборов по партийным спискам.
Во-вторых необходимо принять принципиальное решение о переформатирование всей региональной власти. Кажется правильным взять курс если не на полную ликвидацию регионального уровня власти, то на максимальное изъятие у него полномочий в пользу муниципалитетов.
За региональным уровнем власти имеет смысл сохранить только координацию между муниципалитетами, надзорные и контрольные функции, а также социальную политику, образование и охрану безопасности и прав человека. Таким образом новые регионы новой России должны быть не придуманными московскими бюрократами территориальными единицами, а созданными снизу сообществом муниципалитетов.
В условиях передачи максимального количество полномочий в муниципалитеты вполне возможно перейти и к реформе регионального деления как такового. Именно муниципалитетам должно быть предоставлено право определиться, в каком субъекте федерации они хотят находиться.
Отдельный большой вопрос, который необходимо решать на уровне конституции — это норма представительства граждан в муниципальных органах власти. Недопустима ситуация, когда в крупных городах муниципальный округ насчитывает десятки тысяч избирателей. Участие в таких масштабных избирательных кампания требует значительных ресурсов, из-за чего участие в муниципальной политике фактически закрыто для гражданских активистов и общественников.
Вариант решения проблемы представляются следующими — фундаментально переосмыслить формирование муниципалитетов и зафиксировать различные формы их существования. Едва ли возможна одна схема, в которой одинаково смогут существовать и небольшие населенные пункты и мегаполисы. С другой стороны, нельзя отдавать выбор схемы управления на откуп муниципалитетам, особенно на первом этапе реформ. Представляется, что базовые нормы выбора формы осуществления самоуправления должны быть прописаны в конституции и быть четко привязанными к количеству населения. Например, в небольших населенных пунктах должна существовать возможность выборов единоличного главы муниципалитета. Населенные пункты с населением до миллиона человек легко могут управляться муниципалитетами, выбираемыми по принципу «один депутат не более чем от 2-5-10 тысяч человек, в зависимости от населенности. Большие же города (с населением более миллиона человек) необходимо преобразовать в муниципальные округа — фактически единое образование с общей транспортной системой и стратегией развития, но в политическом смысле разделенные на несколько муниципалитетов - центральный и периферийные. В исключительных случаях возможно и функционирование больших муниципальных советов с несколькими сотнями депутатов, хотя едва ли эта схема окажется работоспособной.
Будущее России как страны, в которой вся власть принадлежит муниципалитетам, представляется наиболее перспективным путем развития, обеспечивающим формирование устойчивых механизмов демократии и барьер на пути авторитаризма и реваншизма. Ускоренный переход к описанной выше системы в считанные месяцы полностью изменить атмосферу в стране, привлечет в демократические органы власти тысячи новых людей и создаст устойчивый барьер в случае попыток реванша.
Естественно, парламентская схема в регионах невозможна без фундаментальной реформы избирательного законодательства и всей структуры власти в стране.
Во-первых, на муниципальном уровне необходимо полностью отказаться от выборов по партийным спискам.
Во-вторых необходимо принять принципиальное решение о переформатирование всей региональной власти. Кажется правильным взять курс если не на полную ликвидацию регионального уровня власти, то на максимальное изъятие у него полномочий в пользу муниципалитетов.
За региональным уровнем власти имеет смысл сохранить только координацию между муниципалитетами, надзорные и контрольные функции, а также социальную политику, образование и охрану безопасности и прав человека. Таким образом новые регионы новой России должны быть не придуманными московскими бюрократами территориальными единицами, а созданными снизу сообществом муниципалитетов.
В условиях передачи максимального количество полномочий в муниципалитеты вполне возможно перейти и к реформе регионального деления как такового. Именно муниципалитетам должно быть предоставлено право определиться, в каком субъекте федерации они хотят находиться.
Отдельный большой вопрос, который необходимо решать на уровне конституции — это норма представительства граждан в муниципальных органах власти. Недопустима ситуация, когда в крупных городах муниципальный округ насчитывает десятки тысяч избирателей. Участие в таких масштабных избирательных кампания требует значительных ресурсов, из-за чего участие в муниципальной политике фактически закрыто для гражданских активистов и общественников.
Вариант решения проблемы представляются следующими — фундаментально переосмыслить формирование муниципалитетов и зафиксировать различные формы их существования. Едва ли возможна одна схема, в которой одинаково смогут существовать и небольшие населенные пункты и мегаполисы. С другой стороны, нельзя отдавать выбор схемы управления на откуп муниципалитетам, особенно на первом этапе реформ. Представляется, что базовые нормы выбора формы осуществления самоуправления должны быть прописаны в конституции и быть четко привязанными к количеству населения. Например, в небольших населенных пунктах должна существовать возможность выборов единоличного главы муниципалитета. Населенные пункты с населением до миллиона человек легко могут управляться муниципалитетами, выбираемыми по принципу «один депутат не более чем от 2-5-10 тысяч человек, в зависимости от населенности. Большие же города (с населением более миллиона человек) необходимо преобразовать в муниципальные округа — фактически единое образование с общей транспортной системой и стратегией развития, но в политическом смысле разделенные на несколько муниципалитетов - центральный и периферийные. В исключительных случаях возможно и функционирование больших муниципальных советов с несколькими сотнями депутатов, хотя едва ли эта схема окажется работоспособной.
Будущее России как страны, в которой вся власть принадлежит муниципалитетам, представляется наиболее перспективным путем развития, обеспечивающим формирование устойчивых механизмов демократии и барьер на пути авторитаризма и реваншизма. Ускоренный переход к описанной выше системы в считанные месяцы полностью изменить атмосферу в стране, привлечет в демократические органы власти тысячи новых людей и создаст устойчивый барьер в случае попыток реванша.
