Мнение
Без взяток и подарков: как легальный лоббизм сможет победить коррупцию?
#Внутренняя политика
Скандал с получением вице-премьером РФ Сергеем Приходько неформальных услуг от бизнесмена Олега Дерипаски позволяет задаться вопросом: что ожидало бы героев видеоролика на Западе? Какие конкретно нормы правового поля в развитых странах не позволяют закрывать глаза на «социальный лоббизм» (так называют предоставление услуг личного характера)? Ответ может удивить: в Америке лоббизм вполне законен. И хотя в Евросоюзе подобной практики нет, закон представляется весьма полезным — поскольку строго ограничивает набор дозволенных действий.
В России, если компания считает полезным для себя внедрение некоторых правовых актов, ей приходится просить депутатов или чиновников (неизвестно, за какие услуги или материальное вознаграждение), в лучшем случае выносить вопрос на обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и на форумах. Во многих компаниях существует должность ответственного за коммуникации с органами власти (такую должность, например, занимал Кирилл Шамалов, по слухам — бывший зять Путина, в «Сибуре»).
Бывает, что один человек несколько раз меняет должность — внутри и вне госорганов, по сути, занимаясь одним и тем же — преференциями для определенной компании. Самый известный такой пример, наверное, Игорь Сечин, который мог быть председателем совета директоров «Роснефти», одновременно служа вице-премьером по вопросам энергетики, а после принятия ряда законов в пользу «Роснефти» возглавить эту компанию.
Здесь нет никакого ноу-хау, и что позволено Юпитеру, при наличии определенных связей доступно и другим. Так, Валерий Драганов последовательно служил то депутатом, то вице-президентом «Русала» по отношениям с госорганами, то снова депутатом (видимо, интересы компании эффективнее отстаивать изнутри государственной системы). В США подобную карьеру довольно сложно представить. За бывшего корпоративного лоббиста люди не проголосуют: слишком очевиден конфликт интересов.
Бывает, что один человек несколько раз меняет должность — внутри и вне госорганов, по сути, занимаясь одним и тем же — преференциями для определенной компании. Самый известный такой пример, наверное, Игорь Сечин, который мог быть председателем совета директоров «Роснефти», одновременно служа вице-премьером по вопросам энергетики, а после принятия ряда законов в пользу «Роснефти» возглавить эту компанию.
Здесь нет никакого ноу-хау, и что позволено Юпитеру, при наличии определенных связей доступно и другим. Так, Валерий Драганов последовательно служил то депутатом, то вице-президентом «Русала» по отношениям с госорганами, то снова депутатом (видимо, интересы компании эффективнее отстаивать изнутри государственной системы). В США подобную карьеру довольно сложно представить. За бывшего корпоративного лоббиста люди не проголосуют: слишком очевиден конфликт интересов.
В Америке лоббировать может кто угодно и что угодно, это святое право закреплено поправкой к Конституции.
А именно: «Конгресс не может принимать законы, ограничивающие право народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».
Однако есть жесткое регулирование методов лоббизма. Процедура выглядит следующим образом. Если у компании появляется желание протолкнуть или изменить закон, она выделяет под эти цели отдел внутри себя или обращается к профессиональному посреднику — чаще всего в таких фирмах работают бывшие чиновники или конгрессмены. В первом случае компания обязана сама зарегистрироваться в качестве лоббиста на открытом сайте в Конгрессе и указать конкретную цель, которую ставит перед собой, и уровень расходов на эту деятельность (это зарплата собственным сотрудникам из данного отдела), перечислить сотрудников администрации и конгресса США, с которыми будут вестись контакты.
При продолжении лоббистской деятельности в конгресс направляются ежеквартальные публичные отчеты. В случае, если компания нанимает посредника, он регистрируется как лоббист данной цели, публикуя все расходы на ее достижение, а компанию указывает как своего клиента. При этом, естественно, расходы не подразумевают подкуп чиновников или подарки депутатам — все подобные транзакции строго воспрещены. Определение подарка предельно широко и включает «любые виды благодарности, скидок, развлечений, гостеприимства, займов, невзимания платежа по займу, предоставления образовательных услуг, транспортных услуг, оплаты питания вне зависимости от формы предоставления (натуральная, предоплата, возмещение расходов после получения)».
Расходы лоббиста идут на зарплаты сотрудникам и на подготовку аналитических материалов, обоснований по данной теме. Договор с посредником заключается изначально на фиксированную сумму, независимо от результата, чтобы у последнего не было стимула сказать чиновнику или законодателю: «Прими такое-то решение, мне дадут бонус, которым я с тобой позже поделюсь». Чем масштабнее цель, тем дороже стоит проведение лоббистской кампании.
Далее лоббист выбирает точки доступа. Если речь идет о госконтракте или какой-то норме подзаконного акта, то работа идет преимущественно с профильным ведомством. Если же речь идет о поправке к закону, то лоббист пытается задействовать руководство конгресса (спикера палаты представителей, глав партии большинства в обеих палатах и т. п.). Немалая часть решений принимается на уровне партийного руководства и сразу выносится на пленарное заседание.
По вопросам, касающимся широкого круга участников, обычно действуют через ассоциацию или создают неформальную коалицию заинтересованных структур. Это позволяет планировать совместную стратегию действий, учитывая, какими ресурсами располагает каждый член коалиции. Если коалиция неформальная, то каждая компания регистрируется отдельно, если принимается решение на время проведения лоббистской кампании создать организацию, то она также регистрируется как лоббист.
Учитывая жесткое противостояние разных партий и даже разных групп внутри партий, ни у кого нет «заветного ключика» от законодательного механизма: ни лоббисты, ни партийные боссы в большинстве случаев не могут реализовать свои цели. Статус-кво и паралич — основные черты процесса принятия или, скорее, непринятия решений в Вашингтоне.
При этом важно понимать, что в реальности лоббист почти никогда не в силах протолкнуть какой-то закон в конгрессе или регуляторную норму в органах исполнительной власти. Искусство обычно заключается в том, чтобы вскочить в уходящий поезд и попытаться внести поправку. Например, в прошлом году много шума наделала поправка, появившаяся в тексте законопроекта о налоговой реформе, согласно которой бизнесмены могут вычитать из налоговой базы 20% «проходящих доходов» (pass-through income).
Среди лиц, особо заинтересованных в этой поправке, пресса называет Дональда Трампа и сенатора Боба Коркера, которые получают существенные доходы от недвижимости. Однако в большинстве случаев лоббизму в интересах узкого круга лиц мешает противостояние партий в конгрессе, контроль СМИ и разделение властей. В последние десятилетия довольно редко одна партия контролирует как законодательную, так и исполнительную власть. Например, администрация Трампа с января прошлого года с подачи бизнеса пытается ослабить различные регуляторные нормы, однако общественные организации добиваются отмены этих попыток в федеральных судах.
Борьба с коррупцией при лоббизме выражается также в том, что все чиновники и конгрессмены публикуют информацию о своих доходах и имуществе. Федеральный чиновник, с которым ведутся переговоры, а также его супруг (а), несовершеннолетний ребенок, сожитель (ница), потенциальный работодатель не могут иметь «дисквалифицирующий финансовый интерес», который может повлиять на (не)принятие того или иного решения. Аналогичные нормы действуют в отношении законодателей и судей. Чтобы было понятно, насколько строго следят за «подарками»: в последние дни марта разгорелся скандал с руководителем Агентства по защите окружающей среды Скоттом Прюиттом, который снимал жилье в Вашингтоне у жены лоббиста за 50 долларов за ночь, что в 3−4 раза ниже рыночной цены. Прюитта ожидает расследование и вероятное увольнение.
Какой смысл законодателям прислушиваться к лоббистам, если они не получают никакой выгоды? Основной стимул — в возможности пиара и повышения статуса.
Однако есть жесткое регулирование методов лоббизма. Процедура выглядит следующим образом. Если у компании появляется желание протолкнуть или изменить закон, она выделяет под эти цели отдел внутри себя или обращается к профессиональному посреднику — чаще всего в таких фирмах работают бывшие чиновники или конгрессмены. В первом случае компания обязана сама зарегистрироваться в качестве лоббиста на открытом сайте в Конгрессе и указать конкретную цель, которую ставит перед собой, и уровень расходов на эту деятельность (это зарплата собственным сотрудникам из данного отдела), перечислить сотрудников администрации и конгресса США, с которыми будут вестись контакты.
При продолжении лоббистской деятельности в конгресс направляются ежеквартальные публичные отчеты. В случае, если компания нанимает посредника, он регистрируется как лоббист данной цели, публикуя все расходы на ее достижение, а компанию указывает как своего клиента. При этом, естественно, расходы не подразумевают подкуп чиновников или подарки депутатам — все подобные транзакции строго воспрещены. Определение подарка предельно широко и включает «любые виды благодарности, скидок, развлечений, гостеприимства, займов, невзимания платежа по займу, предоставления образовательных услуг, транспортных услуг, оплаты питания вне зависимости от формы предоставления (натуральная, предоплата, возмещение расходов после получения)».
Расходы лоббиста идут на зарплаты сотрудникам и на подготовку аналитических материалов, обоснований по данной теме. Договор с посредником заключается изначально на фиксированную сумму, независимо от результата, чтобы у последнего не было стимула сказать чиновнику или законодателю: «Прими такое-то решение, мне дадут бонус, которым я с тобой позже поделюсь». Чем масштабнее цель, тем дороже стоит проведение лоббистской кампании.
Далее лоббист выбирает точки доступа. Если речь идет о госконтракте или какой-то норме подзаконного акта, то работа идет преимущественно с профильным ведомством. Если же речь идет о поправке к закону, то лоббист пытается задействовать руководство конгресса (спикера палаты представителей, глав партии большинства в обеих палатах и т. п.). Немалая часть решений принимается на уровне партийного руководства и сразу выносится на пленарное заседание.
По вопросам, касающимся широкого круга участников, обычно действуют через ассоциацию или создают неформальную коалицию заинтересованных структур. Это позволяет планировать совместную стратегию действий, учитывая, какими ресурсами располагает каждый член коалиции. Если коалиция неформальная, то каждая компания регистрируется отдельно, если принимается решение на время проведения лоббистской кампании создать организацию, то она также регистрируется как лоббист.
Учитывая жесткое противостояние разных партий и даже разных групп внутри партий, ни у кого нет «заветного ключика» от законодательного механизма: ни лоббисты, ни партийные боссы в большинстве случаев не могут реализовать свои цели. Статус-кво и паралич — основные черты процесса принятия или, скорее, непринятия решений в Вашингтоне.
При этом важно понимать, что в реальности лоббист почти никогда не в силах протолкнуть какой-то закон в конгрессе или регуляторную норму в органах исполнительной власти. Искусство обычно заключается в том, чтобы вскочить в уходящий поезд и попытаться внести поправку. Например, в прошлом году много шума наделала поправка, появившаяся в тексте законопроекта о налоговой реформе, согласно которой бизнесмены могут вычитать из налоговой базы 20% «проходящих доходов» (pass-through income).
Среди лиц, особо заинтересованных в этой поправке, пресса называет Дональда Трампа и сенатора Боба Коркера, которые получают существенные доходы от недвижимости. Однако в большинстве случаев лоббизму в интересах узкого круга лиц мешает противостояние партий в конгрессе, контроль СМИ и разделение властей. В последние десятилетия довольно редко одна партия контролирует как законодательную, так и исполнительную власть. Например, администрация Трампа с января прошлого года с подачи бизнеса пытается ослабить различные регуляторные нормы, однако общественные организации добиваются отмены этих попыток в федеральных судах.
Борьба с коррупцией при лоббизме выражается также в том, что все чиновники и конгрессмены публикуют информацию о своих доходах и имуществе. Федеральный чиновник, с которым ведутся переговоры, а также его супруг (а), несовершеннолетний ребенок, сожитель (ница), потенциальный работодатель не могут иметь «дисквалифицирующий финансовый интерес», который может повлиять на (не)принятие того или иного решения. Аналогичные нормы действуют в отношении законодателей и судей. Чтобы было понятно, насколько строго следят за «подарками»: в последние дни марта разгорелся скандал с руководителем Агентства по защите окружающей среды Скоттом Прюиттом, который снимал жилье в Вашингтоне у жены лоббиста за 50 долларов за ночь, что в 3−4 раза ниже рыночной цены. Прюитта ожидает расследование и вероятное увольнение.
Какой смысл законодателям прислушиваться к лоббистам, если они не получают никакой выгоды? Основной стимул — в возможности пиара и повышения статуса.
Наиболее надежный способ заручиться поддержкой конгрессмена или сенатора — показать, что предлагаемое решение позитивно отразится на его округе или штате.
Например, выделение средств на постройку чего бы то ни было может сопровождаться обязательством нанимать субподрядчиков, расположенных в округе конгрессмена или штате сенатора. Для сохранения своего кресла законодателю необходимо постоянно предъявлять публичные доказательства того, что его работа в Вашингтоне в буквальном смысле приносит деньги в его округ/штат.
Отличие от России в этом пункте заключается в том, что в США чиновник или законодатель может с кем-то ужинать или путешествовать на яхте только в том случае, если он из своего кармана оплачивает услуги. Миллиардер не может бесплатно покатать своего друга-сенатора на яхте без привлечения к ответственности. Например, не так давно сенатор от Нью-Джерси Роберт Менендес был замечен в компании друга-миллионера Саломона Менгеля путешествующим на частном самолете и отдыхающим на курортах. ФБР завело уголовное дело, которое рассматривалось в суде. Однако присяжные не смогли прийти к единогласному решению, виновен ли сенатор, а прокурор отказался повторно выдвигать обвинения в новом процессе.
Примечательно, что среди американских законов о лоббизме есть закон «об иностранных агентах», и именно с него все и началось в 1938 году. Изначально этот закон требовал регистрации всех, кто представляет любые зарубежные интересы, частные или государственные. Шестьдесят лет спустя внесли поправки, и теперь регистрация в качестве иностранных агентов (foreign registrant) требуется только от представителей зарубежных государств и политических партий.
Среди клиентов иностранных агентов в настоящее время следует отметить государственный банк ВТБ, который пользуется услугами таких фирм, как Sidley Austin LLP и Manatos & Manatos, с тем, чтобы добиться исключения из санкционного списка. Ранее в списке клиентов иностранных агентов фигурировал Сергей Лавров, министр иностранных дел РФ, который призывал американских коллег выдать многократную визу Олегу Дерипаске. В скобках заметим, что вряд ли Дерипаска что-то платил Лаврову — скорее всего, речь шла о дружеской просьбе. Но в США невозможно представить ситуацию, в которой государственный секретарь пишет письмо за рубеж с просьбой выдать визу американскому бизнесмену.
Крупный бизнесмен может создать коалицию представителей какой-либо отрасли и обратится к торговому представителю США с просьбой посодействовать в решении вопроса, связанного с продвижением продукции этой категории за рубежом, — например, поднять проблему тарифов со своим зарубежным коллегой. Решение сугубо личных вопросов или вопросов одной компании на уровне кабинета министров вызвало бы в США грандиозный скандал.
Тем не менее американский опыт в сфере лоббизма далек от идеала. Среди множества проблемных мест следует отметить:
1) двадцатипроцентный временной порог как критерий профессионального лоббиста. Лица, тратящие менее пятой части своего рабочего времени на лоббизм, не должны регистрироваться; при этом очевидно, что такие вещи, как телефонный звонок или встреча с должностным лицом, нередко занимает менее вышеозначенного порога, что дает многим вполне законное право не регистрироваться. В сфере внимания правоохранительных органов только те, кто уже зарегистрировался в качестве лоббиста. Контролировать тех, кто занимается лоббизмом, но не удосужился заполнить соответствующие регистрационные формы, невозможно;
2) лоббист, использующий методы непрямого лоббизма, не должен регистрироваться. Например, коалиция компаний или общественных организаций выступает за или против принятия того или иного закона, о котором постоянно пишет пресса. Они нанимают консалтинговую фирму, которая организует общественную кампанию через СМИ, блогеров, местных активистов. Воздействие на законодателей осуществляется через избирателей, которые пишут своим «народным избранникам». Все это может иметь осязаемый эффект на судьбу законопроекта, но де-юре не влечет за собой необходимость регистрироваться.
Российское законодательство о лоббизме могло бы учесть проблемные места американской практики. Определение лоббизма не должно быть ограничено количеством времени, потраченным на лоббизм, оно должно охватывать весь набор используемых методов (личные контакты, пиар-акции, подготовка исследований и т. д.). Чтобы избежать многомиллионных регистраций всех, кто пытается влиять на принятие решений, разумным представляется использование американского опыта в плане «стоимости» лоббистских услуг. По закону 2007 года, если квартальные затраты на лоббизм составляют 5000 долларов и выше, возникает необходимость регистрироваться. Каков этот порог в России, следует определить в ходе парламентских слушаний с привлечением участников рынка лоббистских услуг в России. В Москве несколько юридических и консалтинговых фирм занимаются предоставлением «услуг по отношениям с правительством».
Впрочем, пока мой личный опыт участия в обсуждении возможного закона о лоббизме в Государственной думе РФ в 2004 году и в Общественной палате РФ в 2012 году не вызывает оптимизма. Чиновники выступают против, а те из них, кто готовы рассмотреть эту идею, выворачивают ее наизнанку. Под разными соусами продвигается идея не то сертификации, не то лицензирования лоббистов. Иными словами, предлагается создать еще одну возможность для коррупции, при которой очередной чиновник получил бы право решать, кто может, а кто не может быть лоббистом.
Возвращаясь к скандалу с Приходько и Дерипаской: если бы в России действовала система норм наподобие американской, то компании олигарха были бы обязаны регистрировать своих вице-президентов по внешним коммуникациям в качестве лоббистов. В этих отчетах было бы указано, по каким конкретно законопроектам и/или нормативно-правовым актам ведется лоббистская деятельность. А Приходько был бы отправлен в отставку за получение развлекательных и транспортных услуг от бизнесмена, имеющего выгоды от решений правительства РФ.
Отличие от России в этом пункте заключается в том, что в США чиновник или законодатель может с кем-то ужинать или путешествовать на яхте только в том случае, если он из своего кармана оплачивает услуги. Миллиардер не может бесплатно покатать своего друга-сенатора на яхте без привлечения к ответственности. Например, не так давно сенатор от Нью-Джерси Роберт Менендес был замечен в компании друга-миллионера Саломона Менгеля путешествующим на частном самолете и отдыхающим на курортах. ФБР завело уголовное дело, которое рассматривалось в суде. Однако присяжные не смогли прийти к единогласному решению, виновен ли сенатор, а прокурор отказался повторно выдвигать обвинения в новом процессе.
Примечательно, что среди американских законов о лоббизме есть закон «об иностранных агентах», и именно с него все и началось в 1938 году. Изначально этот закон требовал регистрации всех, кто представляет любые зарубежные интересы, частные или государственные. Шестьдесят лет спустя внесли поправки, и теперь регистрация в качестве иностранных агентов (foreign registrant) требуется только от представителей зарубежных государств и политических партий.
Среди клиентов иностранных агентов в настоящее время следует отметить государственный банк ВТБ, который пользуется услугами таких фирм, как Sidley Austin LLP и Manatos & Manatos, с тем, чтобы добиться исключения из санкционного списка. Ранее в списке клиентов иностранных агентов фигурировал Сергей Лавров, министр иностранных дел РФ, который призывал американских коллег выдать многократную визу Олегу Дерипаске. В скобках заметим, что вряд ли Дерипаска что-то платил Лаврову — скорее всего, речь шла о дружеской просьбе. Но в США невозможно представить ситуацию, в которой государственный секретарь пишет письмо за рубеж с просьбой выдать визу американскому бизнесмену.
Крупный бизнесмен может создать коалицию представителей какой-либо отрасли и обратится к торговому представителю США с просьбой посодействовать в решении вопроса, связанного с продвижением продукции этой категории за рубежом, — например, поднять проблему тарифов со своим зарубежным коллегой. Решение сугубо личных вопросов или вопросов одной компании на уровне кабинета министров вызвало бы в США грандиозный скандал.
Тем не менее американский опыт в сфере лоббизма далек от идеала. Среди множества проблемных мест следует отметить:
1) двадцатипроцентный временной порог как критерий профессионального лоббиста. Лица, тратящие менее пятой части своего рабочего времени на лоббизм, не должны регистрироваться; при этом очевидно, что такие вещи, как телефонный звонок или встреча с должностным лицом, нередко занимает менее вышеозначенного порога, что дает многим вполне законное право не регистрироваться. В сфере внимания правоохранительных органов только те, кто уже зарегистрировался в качестве лоббиста. Контролировать тех, кто занимается лоббизмом, но не удосужился заполнить соответствующие регистрационные формы, невозможно;
2) лоббист, использующий методы непрямого лоббизма, не должен регистрироваться. Например, коалиция компаний или общественных организаций выступает за или против принятия того или иного закона, о котором постоянно пишет пресса. Они нанимают консалтинговую фирму, которая организует общественную кампанию через СМИ, блогеров, местных активистов. Воздействие на законодателей осуществляется через избирателей, которые пишут своим «народным избранникам». Все это может иметь осязаемый эффект на судьбу законопроекта, но де-юре не влечет за собой необходимость регистрироваться.
Российское законодательство о лоббизме могло бы учесть проблемные места американской практики. Определение лоббизма не должно быть ограничено количеством времени, потраченным на лоббизм, оно должно охватывать весь набор используемых методов (личные контакты, пиар-акции, подготовка исследований и т. д.). Чтобы избежать многомиллионных регистраций всех, кто пытается влиять на принятие решений, разумным представляется использование американского опыта в плане «стоимости» лоббистских услуг. По закону 2007 года, если квартальные затраты на лоббизм составляют 5000 долларов и выше, возникает необходимость регистрироваться. Каков этот порог в России, следует определить в ходе парламентских слушаний с привлечением участников рынка лоббистских услуг в России. В Москве несколько юридических и консалтинговых фирм занимаются предоставлением «услуг по отношениям с правительством».
Впрочем, пока мой личный опыт участия в обсуждении возможного закона о лоббизме в Государственной думе РФ в 2004 году и в Общественной палате РФ в 2012 году не вызывает оптимизма. Чиновники выступают против, а те из них, кто готовы рассмотреть эту идею, выворачивают ее наизнанку. Под разными соусами продвигается идея не то сертификации, не то лицензирования лоббистов. Иными словами, предлагается создать еще одну возможность для коррупции, при которой очередной чиновник получил бы право решать, кто может, а кто не может быть лоббистом.
Возвращаясь к скандалу с Приходько и Дерипаской: если бы в России действовала система норм наподобие американской, то компании олигарха были бы обязаны регистрировать своих вице-президентов по внешним коммуникациям в качестве лоббистов. В этих отчетах было бы указано, по каким конкретно законопроектам и/или нормативно-правовым актам ведется лоббистская деятельность. А Приходько был бы отправлен в отставку за получение развлекательных и транспортных услуг от бизнесмена, имеющего выгоды от решений правительства РФ.
