К честному суду.
Часть 1. Уравнять судей
Часть 1. Уравнять судей
Мнение
#Суд #Реформы #Закон
#Суд #Реформы #Закон
«Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое», — с такого вступления начиналась Концепция судебной системы РСФСР от 1991 года, призванная произвести революционные преобразования в одном из базовых институтов власти в стране.
Концепцией впервые в истории современной России были поставлены задачи обеспечения подлинной независимости суда, в том числе путём закрепления таких принципов, как несменяемость судей и судейское самоуправление во всех вопросах, связанных с существованием судебной системы. Эти положения затем легли в основу и были дополнительно развиты в федеральных законах, регламентирующих работу судебной системы, судей и судейских сообществ. Конечно, не всё было так гладко, как в Концепции — не хватало средств, возникали проблемы с исполнением новых правил в регионах, но общий вектор был задан верный.
С приходом к власти Владимира Путина подобная «сверхнезависимость» судей была подвергнута ревизии. Главный её идеолог, чьё имя затем в прессе и юридической науке получила соответствующая реформа, заместитель руководителя администрации президента Р Ф Дмитрий Козак очень чётко обозначил политику новой власти в этом вопросе: «Начиная с 1991 г., главный упор делали на то, чтобы создать механизм независимости судей. Сегодня это самый острый вопрос… Мы решили, что сама по себе независимость обеспечит нам все: добьемся ее — будет честный, неподкупный, принципиальный судья. Но это утопия… сама по себе отдельно взятая „независимость“, если подходить реалистично, нам с вами ничего не дала. Она дает лишь судье полную свободу действий, он волен выбирать, к кому попасть в зависимость…». Судя по дальнейшим действиям реформаторов, зависеть судья должен только лично от них.
Спустя незначительное время была предпринята реформа статуса судей, отменившая их иммунитет от административной и дисциплинарной ответственности, пересмотревшая формат назначения судей на должность, а также принципы организации и построения органов судейского сообщества. Тогда же был закреплён современный статус председателя суда и его полномочия в отношении «рядовых судей».
Все эти корректировки были направлены на снижение независимости судей. А то, что между собой они были взаимосвязаны и действовали сонаправленно, значительно повышало их эффективность. Сложившаяся в итоге ситуация откинула российское государство и общество в развитии на несколько десятилетий назад, позволив при этом серьёзно укрепить позиции действующей власти, которая выступала и инициатором, и исполнителем реформ.
С приходом к власти Владимира Путина подобная «сверхнезависимость» судей была подвергнута ревизии. Главный её идеолог, чьё имя затем в прессе и юридической науке получила соответствующая реформа, заместитель руководителя администрации президента Р Ф Дмитрий Козак очень чётко обозначил политику новой власти в этом вопросе: «Начиная с 1991 г., главный упор делали на то, чтобы создать механизм независимости судей. Сегодня это самый острый вопрос… Мы решили, что сама по себе независимость обеспечит нам все: добьемся ее — будет честный, неподкупный, принципиальный судья. Но это утопия… сама по себе отдельно взятая „независимость“, если подходить реалистично, нам с вами ничего не дала. Она дает лишь судье полную свободу действий, он волен выбирать, к кому попасть в зависимость…». Судя по дальнейшим действиям реформаторов, зависеть судья должен только лично от них.
Спустя незначительное время была предпринята реформа статуса судей, отменившая их иммунитет от административной и дисциплинарной ответственности, пересмотревшая формат назначения судей на должность, а также принципы организации и построения органов судейского сообщества. Тогда же был закреплён современный статус председателя суда и его полномочия в отношении «рядовых судей».
Все эти корректировки были направлены на снижение независимости судей. А то, что между собой они были взаимосвязаны и действовали сонаправленно, значительно повышало их эффективность. Сложившаяся в итоге ситуация откинула российское государство и общество в развитии на несколько десятилетий назад, позволив при этом серьёзно укрепить позиции действующей власти, которая выступала и инициатором, и исполнителем реформ.
Главным результатом «Реформы Козака» стало усиление роли председателей судов практически во всех вопросах, связанных с деятельностью судей. И это единодушно признают одной из главных проблем судебной системы России как представители науки, так и представители юридического сообщества. При этом сама реформа официально такой цели перед собой не ставила.
До 2001 года председатели федеральных судов назначались на должность в общем для всех федеральных судей порядке и на равных условиях, в том числе и по сроку их полномочий (за исключением судей районных судов, назначенных впервые) — он не был ограничен. После реформы срок полномочий председателей федеральных судов и их заместителей (за исключением Конституционного и Верховного Судов РФ) был ограничен 6 годами и количеством сроков подряд — не более двух.
Существенно были расширены и функции председателя суда. В области назначения и продвижения судей по карьерной лестнице он получил право накладывать «вето» на решение квалификационной коллегии судей (ККС) по выбору кандидата в судьи, оспорить которое могут лишь не менее 2/3 голосов членов коллегии. Он же затем представляет выбранного кандидата для назначения председателю ВС РФ (за исключением судей ВС РФ), а тот — президенту. Кроме того, характеристика от председателей стала обязательным атрибутом конкурсов на место судьи в вышестоящем суде.
Председатель стал непосредственным участником процедуры наказания судей: вносит представления в ККС о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, проводит в отношении них проверки на наличие дисциплинарного проступка, обжалует решения коллегии в случае несогласия с ним в Дисциплинарную коллегию ВС РФ.
Председатель получил право распределять дела между судьями, определять их специализацию и непосредственно премировать судей по итогам работы. Функция вознаграждения судей появляется у него по согласованию с президиумом суда, состав которого во многом он сам и определяет.
В итоге, в настоящее время именно от председателя суда в большей степени зависит и назначение лица на должность судьи, и условия его работы, и карьерное будущее, в том числе прекращение полномочий.
О том, что значит председатель суда в судебной системе России, красноречиво говорит и статус председателей высших судов (КС и ВС РФ), а в особенности председателя Верховного Суда Р Ф. Так, срок пребывания в должности судьи для них не ограничен предельным возрастом в отличие от «рядовых» судей (70 лет) или количеством сроков в отличие от председателей иных судов (два срока подряд). Следовательно, они могут занимать свою должность и сопутствующую должность судьи либо до момента своей кончины, либо до момента, когда у президента, определяющего кандидатуры председателей высших судов, кончится желание сохранять их пожизненное судейство.
К слову, несмотря на участие в процедуре их назначения Высшей квалификационной коллегии судей (ВККС) и Совета Федерации, бесспорно, именно президент РФ, предлагающий кандидатуру председателя, играет в данном вопросе решающую роль. Также к факторам существенного влияния главы государства на председателей высших судов РФ можно добавить установление их должностного оклада и определение порядка государственной охраны.
Такая зависимость председателей высших судов от президентской власти расходится волной по всей вертикали судебной системы: ведь именно председатель ВС РФ рекомендует лиц на должности судей всех федеральных судов в России. Как отмечала советник председателя Конституционного Суда Р Ф, доктор юридических наук, профессор Тамара Морщакова, «господство судебной бюрократии выгодно политическому руководству, тем более что установлена прямая зависимость председателей и заместителей председателей всех судов, начиная с районного, от президентской власти».
Зависимость судей от председателя высшего суда проявляется и в вопросах их отставки. Он вправе вносить в ВККС представления о лишении полномочий как судей ВС РФ, так и других федеральных судей субфедерального уровня, А в случае несогласия с решением любой квалификационной коллегии вправе обжаловать их решение в Дисциплинарную коллегию ВС РФ, которая формируется по его же представлению из судей его же суда.
Таким образом председатель ВС РФ может добиться лишения должности судьи любого федерального суда вне зависимости от мнения ККС. Из лица, представляющего судебную систему России и возглавляющего высший суд, председатель ВС РФ превратился в своеобразного «верховного судью», надзирающего за судьями нижестоящих судов и «карающим» при несоответствии их работы его представлениям о должном. Сходным является и положение дел на нижних уровнях судебной системы.
В итоге, над судьёй каждого федерального суда в России висит своеобразный «дамоклов меч», а иногда и не один: в лице председателя своего суда, а также председателя ВС РФ. При этом над головой председателей судов, в том числе ВС РФ, есть свой «меч» — в лице президента. Налицо состоявшаяся жестко-централизованная система судебной вертикали.
Подобная ситуация в судебной системе противоречит большинству международно-правовых документов, участницей принятия которых является Россия, в том числе Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 14) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Они провозглашают независимость судебной системы в качестве основополагающего принципа, обязательного для реализации стран-участниц.
В общем-то, даже Конституцией России устанавливается принцип независимости суда от чьего бы то ни было влияния, в том числе влияния, исходящего изнутри судебной системы. При этом судьи — как носители судебной власти, наделённые публичной функцией осуществления правосудия, — между собой обладают единым статусом, вытекающем из общеправового принципа равенства прав и обязанностей лиц, принадлежащих к одной и той же категории.
Принцип равенства судей нашёл своё отражение и в рассмотренных выше документах международных организаций. Как пишет судья Евразийского экономического союза, доктор юридических наук, профессор Татьяна Нешатаева, для судей действует естественно-правовой принцип: «Равный над равным власти не имеет».
Очевидно, что возможность неограниченного по сравнению с рядовыми судьями пребывания в статусе судьи для председателей высших судов, наделение председателей всех судов полномочиями по наложению «вето» на решения квалификационных коллегий о рекомендации кандидата на должность судьи, особый порядок наделения их полномочиями и контроль за деятельностью судей — подрывают декларируемый нормами федерального законодательства принцип единства статуса судей, а в конечном счёте и конституционный принцип равенства лиц, принадлежащих к одной и той же категории.
До 2001 года председатели федеральных судов назначались на должность в общем для всех федеральных судей порядке и на равных условиях, в том числе и по сроку их полномочий (за исключением судей районных судов, назначенных впервые) — он не был ограничен. После реформы срок полномочий председателей федеральных судов и их заместителей (за исключением Конституционного и Верховного Судов РФ) был ограничен 6 годами и количеством сроков подряд — не более двух.
Существенно были расширены и функции председателя суда. В области назначения и продвижения судей по карьерной лестнице он получил право накладывать «вето» на решение квалификационной коллегии судей (ККС) по выбору кандидата в судьи, оспорить которое могут лишь не менее 2/3 голосов членов коллегии. Он же затем представляет выбранного кандидата для назначения председателю ВС РФ (за исключением судей ВС РФ), а тот — президенту. Кроме того, характеристика от председателей стала обязательным атрибутом конкурсов на место судьи в вышестоящем суде.
Председатель стал непосредственным участником процедуры наказания судей: вносит представления в ККС о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, проводит в отношении них проверки на наличие дисциплинарного проступка, обжалует решения коллегии в случае несогласия с ним в Дисциплинарную коллегию ВС РФ.
Председатель получил право распределять дела между судьями, определять их специализацию и непосредственно премировать судей по итогам работы. Функция вознаграждения судей появляется у него по согласованию с президиумом суда, состав которого во многом он сам и определяет.
В итоге, в настоящее время именно от председателя суда в большей степени зависит и назначение лица на должность судьи, и условия его работы, и карьерное будущее, в том числе прекращение полномочий.
О том, что значит председатель суда в судебной системе России, красноречиво говорит и статус председателей высших судов (КС и ВС РФ), а в особенности председателя Верховного Суда Р Ф. Так, срок пребывания в должности судьи для них не ограничен предельным возрастом в отличие от «рядовых» судей (70 лет) или количеством сроков в отличие от председателей иных судов (два срока подряд). Следовательно, они могут занимать свою должность и сопутствующую должность судьи либо до момента своей кончины, либо до момента, когда у президента, определяющего кандидатуры председателей высших судов, кончится желание сохранять их пожизненное судейство.
К слову, несмотря на участие в процедуре их назначения Высшей квалификационной коллегии судей (ВККС) и Совета Федерации, бесспорно, именно президент РФ, предлагающий кандидатуру председателя, играет в данном вопросе решающую роль. Также к факторам существенного влияния главы государства на председателей высших судов РФ можно добавить установление их должностного оклада и определение порядка государственной охраны.
Такая зависимость председателей высших судов от президентской власти расходится волной по всей вертикали судебной системы: ведь именно председатель ВС РФ рекомендует лиц на должности судей всех федеральных судов в России. Как отмечала советник председателя Конституционного Суда Р Ф, доктор юридических наук, профессор Тамара Морщакова, «господство судебной бюрократии выгодно политическому руководству, тем более что установлена прямая зависимость председателей и заместителей председателей всех судов, начиная с районного, от президентской власти».
Зависимость судей от председателя высшего суда проявляется и в вопросах их отставки. Он вправе вносить в ВККС представления о лишении полномочий как судей ВС РФ, так и других федеральных судей субфедерального уровня, А в случае несогласия с решением любой квалификационной коллегии вправе обжаловать их решение в Дисциплинарную коллегию ВС РФ, которая формируется по его же представлению из судей его же суда.
Таким образом председатель ВС РФ может добиться лишения должности судьи любого федерального суда вне зависимости от мнения ККС. Из лица, представляющего судебную систему России и возглавляющего высший суд, председатель ВС РФ превратился в своеобразного «верховного судью», надзирающего за судьями нижестоящих судов и «карающим» при несоответствии их работы его представлениям о должном. Сходным является и положение дел на нижних уровнях судебной системы.
В итоге, над судьёй каждого федерального суда в России висит своеобразный «дамоклов меч», а иногда и не один: в лице председателя своего суда, а также председателя ВС РФ. При этом над головой председателей судов, в том числе ВС РФ, есть свой «меч» — в лице президента. Налицо состоявшаяся жестко-централизованная система судебной вертикали.
Подобная ситуация в судебной системе противоречит большинству международно-правовых документов, участницей принятия которых является Россия, в том числе Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 14) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Они провозглашают независимость судебной системы в качестве основополагающего принципа, обязательного для реализации стран-участниц.
В общем-то, даже Конституцией России устанавливается принцип независимости суда от чьего бы то ни было влияния, в том числе влияния, исходящего изнутри судебной системы. При этом судьи — как носители судебной власти, наделённые публичной функцией осуществления правосудия, — между собой обладают единым статусом, вытекающем из общеправового принципа равенства прав и обязанностей лиц, принадлежащих к одной и той же категории.
Принцип равенства судей нашёл своё отражение и в рассмотренных выше документах международных организаций. Как пишет судья Евразийского экономического союза, доктор юридических наук, профессор Татьяна Нешатаева, для судей действует естественно-правовой принцип: «Равный над равным власти не имеет».
Очевидно, что возможность неограниченного по сравнению с рядовыми судьями пребывания в статусе судьи для председателей высших судов, наделение председателей всех судов полномочиями по наложению «вето» на решения квалификационных коллегий о рекомендации кандидата на должность судьи, особый порядок наделения их полномочиями и контроль за деятельностью судей — подрывают декларируемый нормами федерального законодательства принцип единства статуса судей, а в конечном счёте и конституционный принцип равенства лиц, принадлежащих к одной и той же категории.
Указанная проблема является одной из очевидных, лежащих на поверхности, и в то же время самой драматичной по степени влияния на независимость судебной системы. По сути, через выстроенную на председателях судов иерархическую систему, исполнительная власть влияет на судей и их независимость при осуществлении правосудия. Это приводит к дискредитации судебной системы, снижению авторитета судей и падению уровня доверия к судебной власти, а самое главное — к выхолащиванию незыблемого принципа судебной власти: её независимости в системе разделения властей.
По этим причинам именно на изменение статуса председателя суда, на секвестирование его полномочий, влияющих на судей, должны быть направлены первоочередные шаги при подлинном реформировании судебной системы России. В их числе:
- Лишение председателя Верховного Суда Р Ф (как и председателей судов всех уровней) права обжалования решений ККС об отказе в прекращении полномочий судьи и/или введение правила, согласно которому решение ККС об отказе в прекращении полномочий судьи не может быть обжаловано;
- Лишение председателя суда возможности влиять на отбор кандидатур судей, в том числе ограничение (либо полное упразднение) его права не согласиться с решением ККС о рекомендации кандидата на должность судьи;
- Введение избираемости председателей судов всех уровней судьями соответствующего суда из их числа;
- Отмена привилегированного положения председателей высших судов, позволяющего им пребывать в должности судьи после достижения предельного возраста, пользоваться государственной охраной, отменить установление зарплаты председателем высших судов указом президента РФ;
- Передача полномочий по проведению проверок в отношении судей органам судейского сообщества;
- Повсеместная реализация принципа распределения судебных дел с помощью автоматизированной системы судопроизводства;
- Введение единого должностного оклада судей, выплачиваемого вне зависимости от решения председателя соответствующего суда;
- Повышение роли независимых администраторов (менеджеров), назначаемых (выбираемых) органами судейского сообщества либо Судебным департаментом при ВС РФ, в вопросах, связанных с обеспечением деятельности судов и работы судей.
Указанные шаги являются не единственными из возможных вариантов повышения независимости судей и реформирования судебной системы. В то же время, даже реализация предложенных мер существенным образом повысит независимость судей и авторитет судебной власти.
Иные проблемы судебной системы и варианты их решения мы рассмотрим в следующих материалах.
