К честному суду. Часть 3. Сделать судей независимыми
Мнение
#Суд #Реформы #Закон
#Суд #Реформы #Закон
Продолжаем знакомить вас с проблемами судебной системы РФ и рассматривать варианты их решения. В первой части речь шла об институте председателей судов, во второй — о судебных органах. В третьей и заключительной части мы рассмотрим процедуры отбора и назначения судей, а также прекращения их полномочий.
Первичным условием обеспечения независимости судей является сама система отбора кандидатов на эти должности. От того, каким образом организована система такого отбора, в соответствии с какими принципами, какие требования предъявляются к кандидатам, кто их проверяет на соответствие установленным критериям, зависит, обеспечена ли в полной мере независимость судьи или нет.
Первичным условием обеспечения независимости судей является сама система отбора кандидатов на эти должности. От того, каким образом организована система такого отбора, в соответствии с какими принципами, какие требования предъявляются к кандидатам, кто их проверяет на соответствие установленным критериям, зависит, обеспечена ли в полной мере независимость судьи или нет.
Согласно Конституции, судьи всех федеральных судов, за исключением судей Конституционного Суда РФ (КС РФ) и Верховного Суда РФ (ВС РФ), назначаются на должность президентом РФ. Судьи же высших судов назначаются Советом Федерации по представлению президента РФ.
В связи с тем, что в итоговом назначении судей Конституцией Р Ф решающая роль отведена президенту, процедура назначения всех федеральных судей (за исключением назначения судей КС РФ, где есть ряд особенностей, на которых мы не будем останавливаться) является схожей. Председатель суда сообщает об открывшейся вакансии судьи квалификационной коллегии судей (далее — ККС), которая объявляет об открытии вакансии, отбирает кандидатов и принимает решение о их рекомендации председателю суда. Тот в свою очередь переадресовывает вопрос председателю ВС РФ, который направляет рекомендацию президенту для принятия окончательного решения о назначении.
В этой процедуре существует ряд изъянов. Это и неопределённость критериев отбора кандидатов, и превалирование среди них работников аппарата судов, и формальность подхода к их отбору со стороны квалификационных коллегий судей из-за загруженности, и значительное влияние председателя суда на процесс. Кроме того, процедура рассмотрения кандидатов в администрации президента РФ абсолютно непрозрачна.
Есть вопросы и к нормам закона о статусе судей, который оговаривает перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность судьи. Они не являются определёнными: к примеру, требования вроде стажа работы или юридического образования не говорят о профессиональных и личностных качествах кандидата.
На практике это приводит к серьёзным последствиям: размытость и неясность критериев отбора превращают процесс прохождения фильтра квалификационных коллегий в своеобразное гуляние по минному полю: кандидат не только не знает, какие факторы являются определяющими при его назначении, но и не знает того, как далеко может зайти квалификационная коллегия судей, оценивая его кандидатуру. Известны случаи, когда кандидатам на должность судьи отказывали в рекомендации на должность по таким основаниям, как «частый выезд за границу», наличие родственников за границей. Ни один из этих оснований для отказа не указан в законе в качестве такового.
В этой связи процесс назначения судей в России нельзя назвать прозрачным ни для населения, ни для самих кандидатов в судьи. Очевидно, что такая ситуация не прибавляет авторитета судебной власти, не способствуют повышению доверия к ней ни со стороны населения, ни со стороны профессионального юридического сообщества.
Чтобы изменить ситуацию, нужно, во-первых, проводить отбор кандидатов на основе следующих базовых принципов: верховенство закона, правовая определенность, независимость, плюрализм, публичность. Эти принципы должны быть реализованы с учётом того накопленного негативного опыта, который мы имеем сейчас.
Во-вторых, отбор кандидатов на должность судьи должен зависеть и от конкретного типа судейской карьеры.
В настоящее время существуют различия между странами с карьерными судебными работниками и теми странами, где судьи назначаются из рядов опытных практиков. С этой точки зрения российскую систему условно можно отнести к системе с карьерными судебными работниками. Возможно, этим и объясняется достаточно молодой возраст начинающих судей, превалирование кандидатов из аппаратов судов и наличие непреодолимых барьеров для лиц, не являющихся судьями, для победы в конкурсах на должность судьи в судах вышестоящих инстанций.
С учётом того, что система с карьерными судебными работниками является превалирующей на европейском континенте, в особенности, в странах континентального права, возможно, что сама по себе такая система не является чем-то негативным для судебной системы России. При этом основные негативные проявления данного принципа в нынешних российских условиях могут быть купированы рядом мер, связанных с повышением квалификации судей, облегчённым доступом к судейской карьере адвокатов и учёных. Особенно важно введение облегчённого порядка назначения учёных-юристов на должности судей ВС РФ, осуществляющего функции по обеспечению единства судебной практики.
В-третьих, критерии отбора кандидатов на должность судьи должны быть как можно более детально урегулированы, с тем, чтобы усмотрение было сведено к возможному в данной ситуации минимуму.
Так, Консультативный Совет Европейских судей (КСЕС) рекомендует странам-участницам Совета Европы установить перечень объективных критериев для того, чтобы судейские карьеры «основывались на заслугах с учетом квалификации, моральных качеств, профессионализма и эффективности».
Реализуя этот принцип, в российской судебной системе следует сделать экзамен основным фактором при назначении кандидата на должность судьи. При этом порядок его прохождения должен стать более чётким, в том числе за счёт установления конкретные заданий, порядка их оценки и литературы, на основе которой он подготовлен. Для проверки моральных качеств кандидатов нужно предусмотреть прохождение ими тестов, например, психологических, а также изучение статистики их привлечения к административной ответственности.
В-четвертых, нужно лишить президента решающего голоса в определении того, кто должен стать судьёй и упразднить Комиссию при президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатов с учётом непрозрачности её работы, неясностью критериев её отбора и, по сути, отлучением органов судейского сообщества от формирования кандидатов на должность судьи. При этом закреплённое в Конституции полномочие президента по назначению судей должно являться лишь формальным основанием, позволяющим лицу, прошедшему через фильтр органов судейского сообщества, стать судьёй.
В связи с тем, что в итоговом назначении судей Конституцией Р Ф решающая роль отведена президенту, процедура назначения всех федеральных судей (за исключением назначения судей КС РФ, где есть ряд особенностей, на которых мы не будем останавливаться) является схожей. Председатель суда сообщает об открывшейся вакансии судьи квалификационной коллегии судей (далее — ККС), которая объявляет об открытии вакансии, отбирает кандидатов и принимает решение о их рекомендации председателю суда. Тот в свою очередь переадресовывает вопрос председателю ВС РФ, который направляет рекомендацию президенту для принятия окончательного решения о назначении.
В этой процедуре существует ряд изъянов. Это и неопределённость критериев отбора кандидатов, и превалирование среди них работников аппарата судов, и формальность подхода к их отбору со стороны квалификационных коллегий судей из-за загруженности, и значительное влияние председателя суда на процесс. Кроме того, процедура рассмотрения кандидатов в администрации президента РФ абсолютно непрозрачна.
Есть вопросы и к нормам закона о статусе судей, который оговаривает перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность судьи. Они не являются определёнными: к примеру, требования вроде стажа работы или юридического образования не говорят о профессиональных и личностных качествах кандидата.
На практике это приводит к серьёзным последствиям: размытость и неясность критериев отбора превращают процесс прохождения фильтра квалификационных коллегий в своеобразное гуляние по минному полю: кандидат не только не знает, какие факторы являются определяющими при его назначении, но и не знает того, как далеко может зайти квалификационная коллегия судей, оценивая его кандидатуру. Известны случаи, когда кандидатам на должность судьи отказывали в рекомендации на должность по таким основаниям, как «частый выезд за границу», наличие родственников за границей. Ни один из этих оснований для отказа не указан в законе в качестве такового.
В этой связи процесс назначения судей в России нельзя назвать прозрачным ни для населения, ни для самих кандидатов в судьи. Очевидно, что такая ситуация не прибавляет авторитета судебной власти, не способствуют повышению доверия к ней ни со стороны населения, ни со стороны профессионального юридического сообщества.
Чтобы изменить ситуацию, нужно, во-первых, проводить отбор кандидатов на основе следующих базовых принципов: верховенство закона, правовая определенность, независимость, плюрализм, публичность. Эти принципы должны быть реализованы с учётом того накопленного негативного опыта, который мы имеем сейчас.
Во-вторых, отбор кандидатов на должность судьи должен зависеть и от конкретного типа судейской карьеры.
В настоящее время существуют различия между странами с карьерными судебными работниками и теми странами, где судьи назначаются из рядов опытных практиков. С этой точки зрения российскую систему условно можно отнести к системе с карьерными судебными работниками. Возможно, этим и объясняется достаточно молодой возраст начинающих судей, превалирование кандидатов из аппаратов судов и наличие непреодолимых барьеров для лиц, не являющихся судьями, для победы в конкурсах на должность судьи в судах вышестоящих инстанций.
С учётом того, что система с карьерными судебными работниками является превалирующей на европейском континенте, в особенности, в странах континентального права, возможно, что сама по себе такая система не является чем-то негативным для судебной системы России. При этом основные негативные проявления данного принципа в нынешних российских условиях могут быть купированы рядом мер, связанных с повышением квалификации судей, облегчённым доступом к судейской карьере адвокатов и учёных. Особенно важно введение облегчённого порядка назначения учёных-юристов на должности судей ВС РФ, осуществляющего функции по обеспечению единства судебной практики.
В-третьих, критерии отбора кандидатов на должность судьи должны быть как можно более детально урегулированы, с тем, чтобы усмотрение было сведено к возможному в данной ситуации минимуму.
Так, Консультативный Совет Европейских судей (КСЕС) рекомендует странам-участницам Совета Европы установить перечень объективных критериев для того, чтобы судейские карьеры «основывались на заслугах с учетом квалификации, моральных качеств, профессионализма и эффективности».
Реализуя этот принцип, в российской судебной системе следует сделать экзамен основным фактором при назначении кандидата на должность судьи. При этом порядок его прохождения должен стать более чётким, в том числе за счёт установления конкретные заданий, порядка их оценки и литературы, на основе которой он подготовлен. Для проверки моральных качеств кандидатов нужно предусмотреть прохождение ими тестов, например, психологических, а также изучение статистики их привлечения к административной ответственности.
В-четвертых, нужно лишить президента решающего голоса в определении того, кто должен стать судьёй и упразднить Комиссию при президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатов с учётом непрозрачности её работы, неясностью критериев её отбора и, по сути, отлучением органов судейского сообщества от формирования кандидатов на должность судьи. При этом закреплённое в Конституции полномочие президента по назначению судей должно являться лишь формальным основанием, позволяющим лицу, прошедшему через фильтр органов судейского сообщества, стать судьёй.
Если первичным условием обеспечения независимости судей является транспарентная и понятная система отбора, то в качестве её основной гарантии следует рассматривать дисциплинарную ответственность судьи в виде прекращения его полномочий.
Ситуация с привлечением российских судей к дисциплинарной ответственности, влекущей их отставку, является показательной: например, по данным доклада Международной комиссии юристов, ежегодное количество уволенных судей в Российской Федерации необычайно велико по сравнению с другими государствами. В среднем в порядке дисциплинарного производства ежегодно увольняются от 40 до 50 судей, при этом такое количество уволенных судей нельзя связать ни с большим размером страны, ни с большим количеством судей в Российской Федерации.
Согласно Закону о статусе судей, любой судья, за исключением судьи КС РФ, может быть привлечён к дисциплинарной ответственности в виде прекращения полномочий судьи. Основанием для такой ответственности является: виновное, несовместимое с высоким званием судьи нарушение положений Закона о статусе судей и (или) кодекса судейской этики, в том числе за нарушение указанных положений при осуществлении правосудия, если такое нарушение повлекло искажение принципов судопроизводства, грубое нарушение прав участников процесса, свидетельствует о невозможности продолжения осуществления судьей своих полномочий и установлено вступившим в законную силу судебным актом вышестоящей судебной инстанции или судебным актом, принятым по заявлению об ускорении рассмотрения дела либо о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.
То есть, судья подлежит дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий в одном из следующих (или в двух одновременно) случаев: нарушение Закона о статусе судей либо нарушение кодекса судейской этики. При этом такое нарушение должно быть расценено органом, привлекающим судью к ответственности, как «свидетельствующее о невозможности продолжения осуществления судьёй своих полномочий».
При этом исходя из буквального толкования требований к поведению судьи, установленных Законом о статусе судьей, практически любое нарушение судьёй действующего законодательства будет одновременно являться и дисциплинарным проступком.
При этом ни Закон о статусе судей, ни сложившаяся практика его применения (в том числе с учётом конституционно-правового смысла, выявленного КС РФ) не предусматривает конкретного перечня оснований для прекращения полномочий судьи — в качестве них может быть любое нарушение норм Закона о статусе судей и кодекса судейской этики, расценённое квалификационной коллегией судей как «грубое», «умаляющее авторитет судебной власти», «не дающее оснований рассчитывать на добросовестное и профессиональное выполнение судьёй обязанностей в будущем».
В международно-правовых актах предусмотрено три основных требования к национальному законодательству, регулирующему вопросы дисциплинарной ответственности судей:
1. необходимость четкого различения действия или бездействие, составляющего дисциплинарный проступок;
2. меры дисциплинарного взыскания должны быть соразмерны соответствующему дисциплинарному проступку;
3. дисциплинарное производство должно осуществляться надлежащим образом.
Европейским судом по правам человека, помимо указанных требований, выделено ещё одно, имеющее фундаментальное значение: предсказуемость наступления дисциплинарной ответственности. Поведение, ведущее к дисциплинарному взысканию, должно быть определено достаточно четко, чтобы судья мог предусмотреть последствия своих действий и скорректировать свое поведение соответствующим образом.
Указанное требование основано на общеправовом принципе правовой определённости, известного, в том числе, и в российском правопорядке, заключающегося в том, что нормы, регулирующие соответственные отношения, должны отвечать требованиям ясности, точности и непротиворечивости, а механизм их действия должен быть предсказуем и понятен субъектам правоотношений. Конституционная законность, равенство всех перед законом и судом и равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы всеми правоприменителями.
КСЕС в своём Заключении № 3 (2002) рекомендовал европейским странам ввести в национальное законодательство конкретный перечень нарушений, совершение которых может повлечь за собой дисциплинарное производство, а также применяемые в этих случаях процедуры. Кроме этого, по мнению КСЕС, судья не может быть привлечён к ответственности за нарушение профессиональных стандартов (кодексов судейской этики).
Таким образом, основания дисциплинарной ответственности судей должны быть «конкретными», «определёнными», заключающимися в перечне «действий (бездействия)», влекущих для судьи прекращением его полномочий. Указанный перечень нарушений должен быть понятен судье с тем, чтобы он мог строить своё поведение в соответствии с ним. Не допускается установление «общего» либо «неконкретного» перечня оснований, а также установление ответственности за расхождение в применении норм права с вышестоящим судом.
Рассматривая российский Закон о статусе судей можно прийти к выводу, что основания для привлечения к дисциплинарной ответственности судьи в виде прекращения его полномочий не отвечают названным требованиям: описание дисциплинарного поступка дано через оценочные критерии, не являющиеся определёнными либо однозначными, каждый из них всецело зависит от усмотрения лица (лиц), привлекающего судью к дисциплинарной ответственности.
С учётом чрезвычайного характера такого дисциплинарного наказания, как прекращение полномочий судьи, той роли, которую отставка судьи играет в обеспечении независимости суда и защите прав, представляется, что и основанием для такой меры воздействия должно являться что-то чрезвычайное, прямо указанное в законе.
Ситуация с привлечением российских судей к дисциплинарной ответственности, влекущей их отставку, является показательной: например, по данным доклада Международной комиссии юристов, ежегодное количество уволенных судей в Российской Федерации необычайно велико по сравнению с другими государствами. В среднем в порядке дисциплинарного производства ежегодно увольняются от 40 до 50 судей, при этом такое количество уволенных судей нельзя связать ни с большим размером страны, ни с большим количеством судей в Российской Федерации.
Согласно Закону о статусе судей, любой судья, за исключением судьи КС РФ, может быть привлечён к дисциплинарной ответственности в виде прекращения полномочий судьи. Основанием для такой ответственности является: виновное, несовместимое с высоким званием судьи нарушение положений Закона о статусе судей и (или) кодекса судейской этики, в том числе за нарушение указанных положений при осуществлении правосудия, если такое нарушение повлекло искажение принципов судопроизводства, грубое нарушение прав участников процесса, свидетельствует о невозможности продолжения осуществления судьей своих полномочий и установлено вступившим в законную силу судебным актом вышестоящей судебной инстанции или судебным актом, принятым по заявлению об ускорении рассмотрения дела либо о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.
То есть, судья подлежит дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий в одном из следующих (или в двух одновременно) случаев: нарушение Закона о статусе судей либо нарушение кодекса судейской этики. При этом такое нарушение должно быть расценено органом, привлекающим судью к ответственности, как «свидетельствующее о невозможности продолжения осуществления судьёй своих полномочий».
При этом исходя из буквального толкования требований к поведению судьи, установленных Законом о статусе судьей, практически любое нарушение судьёй действующего законодательства будет одновременно являться и дисциплинарным проступком.
При этом ни Закон о статусе судей, ни сложившаяся практика его применения (в том числе с учётом конституционно-правового смысла, выявленного КС РФ) не предусматривает конкретного перечня оснований для прекращения полномочий судьи — в качестве них может быть любое нарушение норм Закона о статусе судей и кодекса судейской этики, расценённое квалификационной коллегией судей как «грубое», «умаляющее авторитет судебной власти», «не дающее оснований рассчитывать на добросовестное и профессиональное выполнение судьёй обязанностей в будущем».
В международно-правовых актах предусмотрено три основных требования к национальному законодательству, регулирующему вопросы дисциплинарной ответственности судей:
1. необходимость четкого различения действия или бездействие, составляющего дисциплинарный проступок;
2. меры дисциплинарного взыскания должны быть соразмерны соответствующему дисциплинарному проступку;
3. дисциплинарное производство должно осуществляться надлежащим образом.
Европейским судом по правам человека, помимо указанных требований, выделено ещё одно, имеющее фундаментальное значение: предсказуемость наступления дисциплинарной ответственности. Поведение, ведущее к дисциплинарному взысканию, должно быть определено достаточно четко, чтобы судья мог предусмотреть последствия своих действий и скорректировать свое поведение соответствующим образом.
Указанное требование основано на общеправовом принципе правовой определённости, известного, в том числе, и в российском правопорядке, заключающегося в том, что нормы, регулирующие соответственные отношения, должны отвечать требованиям ясности, точности и непротиворечивости, а механизм их действия должен быть предсказуем и понятен субъектам правоотношений. Конституционная законность, равенство всех перед законом и судом и равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы всеми правоприменителями.
КСЕС в своём Заключении № 3 (2002) рекомендовал европейским странам ввести в национальное законодательство конкретный перечень нарушений, совершение которых может повлечь за собой дисциплинарное производство, а также применяемые в этих случаях процедуры. Кроме этого, по мнению КСЕС, судья не может быть привлечён к ответственности за нарушение профессиональных стандартов (кодексов судейской этики).
Таким образом, основания дисциплинарной ответственности судей должны быть «конкретными», «определёнными», заключающимися в перечне «действий (бездействия)», влекущих для судьи прекращением его полномочий. Указанный перечень нарушений должен быть понятен судье с тем, чтобы он мог строить своё поведение в соответствии с ним. Не допускается установление «общего» либо «неконкретного» перечня оснований, а также установление ответственности за расхождение в применении норм права с вышестоящим судом.
Рассматривая российский Закон о статусе судей можно прийти к выводу, что основания для привлечения к дисциплинарной ответственности судьи в виде прекращения его полномочий не отвечают названным требованиям: описание дисциплинарного поступка дано через оценочные критерии, не являющиеся определёнными либо однозначными, каждый из них всецело зависит от усмотрения лица (лиц), привлекающего судью к дисциплинарной ответственности.
С учётом чрезвычайного характера такого дисциплинарного наказания, как прекращение полномочий судьи, той роли, которую отставка судьи играет в обеспечении независимости суда и защите прав, представляется, что и основанием для такой меры воздействия должно являться что-то чрезвычайное, прямо указанное в законе.
~
По нашему мнению, и процедура отбора судей, и процедура привлечения их к дисциплинарной ответственности в виде прекращения их полномочий не являются надлежащим образом регулируемыми в Российской Федерации.
В обоих случаях мы сталкиваемся с отсутствием определённости, неясностью, что открывает дорогу произволу органов, участвующих в процедурах прекращения полномочий судьи.
Даже незначительное привнесение определенности в данные области окажет значительный многосторонний эффект: улучшение системы отбора позволит отобрать кандидатов, способных нести высокую обязанность по осуществлению правосудия, а уточнение и кристаллизация прекращения их полномочий поможет избавить судей от страха быть изгнанными из судейской корпорации за малейшее отступление от норм права, расценённое квалификационной коллегией как фатальное.
В обоих случаях мы сталкиваемся с отсутствием определённости, неясностью, что открывает дорогу произволу органов, участвующих в процедурах прекращения полномочий судьи.
Даже незначительное привнесение определенности в данные области окажет значительный многосторонний эффект: улучшение системы отбора позволит отобрать кандидатов, способных нести высокую обязанность по осуществлению правосудия, а уточнение и кристаллизация прекращения их полномочий поможет избавить судей от страха быть изгнанными из судейской корпорации за малейшее отступление от норм права, расценённое квалификационной коллегией как фатальное.
