К честному суду. Часть 2. Реформировать судебные органы
Мнение
#Суд #Реформы #Закон
#Суд #Реформы #Закон
Продолжаем знакомить вас с проблемами судебной системы РФ и рассматривать варианты их решения. В первой части речь шла об институте председателей судов, в этой пойдёт о зависимости судей от органов судейского сообщества.
Именно от органов судейского сообщества формально зависит назначение судей, продвижение их по карьерной лестнице, привлечение к дисциплинарной ответственности, в том числе и прекращение полномочий. Поэтому независимость суда в значительной мере зависит от того, как формируются органы судейского самоуправления, насколько они полномочны влиять на развитие и реализацию статуса судьи, насколько широко действует судейское самоуправление, не подменяясь административным управлением.
Именно от органов судейского сообщества формально зависит назначение судей, продвижение их по карьерной лестнице, привлечение к дисциплинарной ответственности, в том числе и прекращение полномочий. Поэтому независимость суда в значительной мере зависит от того, как формируются органы судейского самоуправления, насколько они полномочны влиять на развитие и реализацию статуса судьи, насколько широко действует судейское самоуправление, не подменяясь административным управлением.
Как писал судья Конституционного Суда РФ в отставке и ведущий специалист в России по вопросам, связанным с судейским сообществом и статусом судей, Михаил Клеандров, «мир, в котором хочется жить и работать в не столь далеком будущем, — с позиции сегодняшнего дня, это, безусловно, мир идеального общества, третья ветвь государственной власти в котором представляет собой безупречный организационно-правовой механизм, обеспечивающий правосудие правое, скорое и справедливое. Но этот механизм без существенного повышения роли и значения такого важного, вмонтированного во все его звенья организационно-деятельностного привода, как значительно более развитое, совершенное и эффективное по сравнению с сегодняшним днем судейское сообщество, невозможен в принципе».
Сегодня Высшая квалификационная коллегия судей (далее — ВККС) и квалификационные коллегии судей субъектов (далее — ККС) отбирают кандидатов в судьи, аттестовывают их, проводят предварительное расследование в отношении их при дисциплинарных нарушениях и привлекают к ответственности. Таким образом, коллегии выполняют одновременно функции «отдела кадров», «органов дознания» и «предварительного следствия», «органа судебного следствия и судебного органа». Эти полномочия могут не только не соответствовать их составу и объему работы, но и быть внутренне несовместимыми. А их сосредоточение в одном органе может негативно сказываться и на его объективности, и на гарантиях защиты лиц, проходящих через процедуры в нём.
Более того, решение любой квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда Р Ф — орган, фактически полностью зависимый от председателя ВС РФ. При таких обстоятельствах недостатки производства в коллегиях накладываются на очевидные проблемы, связанные с беспристрастностью апелляционного по отношению к ним органа.
Нынешние функции коллегий в России должны быть рассредоточены. Кажется целесообразным сохранение за ними функций по отбору кандидатов в судьи и их рекомендации для назначения с учётом нынешнего порядка их формирования. Функции по проведению дисциплинарного разбирательства, привлечения судей к ответственности и проведения аттестации должны быть переданы другим органам судейского сообщества.
Такой подход в организации судейского сообщества соответствует и международным стандартам организации судейской власти. Так, в Заключении № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей «О совете правосудия на службе общества» сформулировано следующее мнение: «Следует учитывать, что между различными функциями Совета правосудия, такими, как назначение и подготовка судей, между подготовкой и вопросами дисциплинарной ответственности судей, также, как и между подготовкой и аттестацией судей могут возникать конфликты. Одним из способов избежать указанных конфликтов является разделение указанных функций между различными ветвями Совета правосудия».
В качестве одного из вариантов конфигурации будущих органов может быть предложена конструкция, описанная Клеандровым. Она заключается в создании двух дополнительных органов судейского сообщества помимо действующих квалификационных коллегий: дисциплинарно-проверочного судейского комитета и дисциплинарного «суда над судьями» (независимый федеральный орган). Таким образом несовместимые функции «предварительного следствия» и «судебного органа» будут разделены.
Выделение самостоятельного квазисудебного органа для проведения «суда над судьями» знакомо судебной системе России: до 2014 года в ней существовало Дисциплинарное судебное присутствие, формируемое Верховным и Высшим Арбитражным Судами Р Ф на паритетной основе и рассматривавшее жалобы на решения квалификационных коллегий о прекращении полномочий судей.
В отличие от действующей модели, при которой эти функции выполняются структурой в составе Верховного Суда Р Ф — Дисциплинарной коллегией, Дисциплинарное судебное присутствие зарекомендовало себя как реально независимый и объективный орган. В числе возможных вариантов организации привлечения судей к дисциплинарной ответственности является «воссоздание» дисциплинарных судебных присутствий (в том числе в регионах как условной «первой инстанции»), формируемых на паритетных началах между судьями системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Более того, решение любой квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда Р Ф — орган, фактически полностью зависимый от председателя ВС РФ. При таких обстоятельствах недостатки производства в коллегиях накладываются на очевидные проблемы, связанные с беспристрастностью апелляционного по отношению к ним органа.
Нынешние функции коллегий в России должны быть рассредоточены. Кажется целесообразным сохранение за ними функций по отбору кандидатов в судьи и их рекомендации для назначения с учётом нынешнего порядка их формирования. Функции по проведению дисциплинарного разбирательства, привлечения судей к ответственности и проведения аттестации должны быть переданы другим органам судейского сообщества.
Такой подход в организации судейского сообщества соответствует и международным стандартам организации судейской власти. Так, в Заключении № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей «О совете правосудия на службе общества» сформулировано следующее мнение: «Следует учитывать, что между различными функциями Совета правосудия, такими, как назначение и подготовка судей, между подготовкой и вопросами дисциплинарной ответственности судей, также, как и между подготовкой и аттестацией судей могут возникать конфликты. Одним из способов избежать указанных конфликтов является разделение указанных функций между различными ветвями Совета правосудия».
В качестве одного из вариантов конфигурации будущих органов может быть предложена конструкция, описанная Клеандровым. Она заключается в создании двух дополнительных органов судейского сообщества помимо действующих квалификационных коллегий: дисциплинарно-проверочного судейского комитета и дисциплинарного «суда над судьями» (независимый федеральный орган). Таким образом несовместимые функции «предварительного следствия» и «судебного органа» будут разделены.
Выделение самостоятельного квазисудебного органа для проведения «суда над судьями» знакомо судебной системе России: до 2014 года в ней существовало Дисциплинарное судебное присутствие, формируемое Верховным и Высшим Арбитражным Судами Р Ф на паритетной основе и рассматривавшее жалобы на решения квалификационных коллегий о прекращении полномочий судей.
В отличие от действующей модели, при которой эти функции выполняются структурой в составе Верховного Суда Р Ф — Дисциплинарной коллегией, Дисциплинарное судебное присутствие зарекомендовало себя как реально независимый и объективный орган. В числе возможных вариантов организации привлечения судей к дисциплинарной ответственности является «воссоздание» дисциплинарных судебных присутствий (в том числе в регионах как условной «первой инстанции»), формируемых на паритетных началах между судьями системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
ВККС состоит из 29 членов. Они избираются тайным голосованием на съезде делегатами съезда от соответствующих судов из своего состава на раздельных собраниях делегатов. При этом в состав ВККС не могут быть избраны председатель ВС РФ и его заместители.
В процентном соотношении около 60% членов ВККС являются представителями судебной системы всех уровней (18 судей); 35% членов — представители общественности, избираемые органом законодательной власти РФ (10 членов) и 5% - от президента РФ (1 член). Формирование ККС субъектов РФ построено по схожим нормам представительства.
Состав органов судейского сообщества различается в разных странах в зависимости от того, какие причины лежали в основе создания данных органов, при этом общей чертой всех систем является преобладание в указанных органах судей.
На этой же позиции стоят международные рекомендации по формированию органов судейского сообщества. Например, в Заключении № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете правосудия на службе общества», приведены следующие мнения о порядке формирования советов судей:
«15. Состав Совета правосудия должен быть таким, чтобы гарантировать его независимость и позволить ему эффективно выполнять свои функции.
16. Совет правосудия может состоять либо исключительно из судей, либо иметь смешанный состав, включающий в себя как судей, так и не судей. В обоих случаях следует избегать преследования личных интересов и кумовства.
17. Когда Совет правосудия состоит исключительно из судей, КСЕС считает, что они должны быть судьями, избранными их коллегами.
18. Когда существует смешанный способ формирования совета (судьи и не судьи), КСЕС считает, что для предотвращения любых манипуляций или чрезмерного давления, значительное большинство членов совета должно быть судьями, избранными их коллегами.
22. Члены совета, не являющиеся судьей, могут быть выбраны среди других выдающихся юристов, преподавателей университетов, имеющих определенную профессиональную службу, или иных заслуженных граждан. Современное управление судебными органами также может потребовать более широкого участия членов, имеющих опыт работы в областях, не относящихся к юриспруденции (например, в области управления, финансов, информационных технологий, социальных наук).
23. Возможные члены Совета правосудия, будь то судьи или не судьи, не должны быть активными политиками, членами парламента, представителями исполнительной власти или администрации. Это означает, что ни глава государства, если он является главой правительства, ни какой-либо министр не может быть членом Совета правосудия. Каждое государство должно принять конкретные правила в этой области.
24. КСЕС считает, что состав Совета правосудия должен отражать, насколько это возможно, разнообразие в обществе».
В действующем составе ВККС представлены: 7 ректоров (управляющие) юридических вузов (факультетами, кафедрами), 1 профессор без управленческих функций, 2 представителей общественных организаций (Ассоциация юристов России и Центр мониторинга законодательства Российского союза промышленников и предпринимателей), 1 государственный гражданский служащий (представитель президента РФ).
Таким образом, бóльшая квота в списке представителей общественности в ВККС отдана представителям университетского сообщества, его руководящего состава. В условиях, когда часть ректоров университетов назначается президентом РФ, часть — правительством РФ, а главным источником дохода государственных университетов является формируемое государством задание, руководящий состав университетов представляет собой скорее своеобразное чиновничество, зависимое от государства и от его решений, а потому не обладающее полной свободой в квалификационных коллегиях судей.
Такой состав представителей общественности в органах судейского сообщества не отвечает стандартам открытости и репрезентативности общества в осуществлении правосудия.
Также представляется необоснованным исключение адвокатов и нотариусов из числа лиц, которые могут быть назначены представителями юридической общественности в квалификационных коллегиях судей. Публично-правовой статус адвокатов по своему содержанию близок к статусу судьи: они, как и судьи, должны придерживаться высоких стандартов поведения, содержащихся в Кодексе профессиональной этики адвоката; в ряде случаев адвокат не вправе, как и судья, отказаться от выполнения возложенных на него публичных функций.
По указанным причинам отстранение адвокатов и нотариусов от участия в деятельности органов судейского сообщества, пусть и в ограниченном виде, представляется неоправданным. Это не приносит каких-либо положительных результатов, однако ведёт к определённой замкнутости судейского сообщества, а также препятствует формированию единого профессионального сообщества юристов в Российской Федерации.
В процентном соотношении около 60% членов ВККС являются представителями судебной системы всех уровней (18 судей); 35% членов — представители общественности, избираемые органом законодательной власти РФ (10 членов) и 5% - от президента РФ (1 член). Формирование ККС субъектов РФ построено по схожим нормам представительства.
Состав органов судейского сообщества различается в разных странах в зависимости от того, какие причины лежали в основе создания данных органов, при этом общей чертой всех систем является преобладание в указанных органах судей.
На этой же позиции стоят международные рекомендации по формированию органов судейского сообщества. Например, в Заключении № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете правосудия на службе общества», приведены следующие мнения о порядке формирования советов судей:
«15. Состав Совета правосудия должен быть таким, чтобы гарантировать его независимость и позволить ему эффективно выполнять свои функции.
16. Совет правосудия может состоять либо исключительно из судей, либо иметь смешанный состав, включающий в себя как судей, так и не судей. В обоих случаях следует избегать преследования личных интересов и кумовства.
17. Когда Совет правосудия состоит исключительно из судей, КСЕС считает, что они должны быть судьями, избранными их коллегами.
18. Когда существует смешанный способ формирования совета (судьи и не судьи), КСЕС считает, что для предотвращения любых манипуляций или чрезмерного давления, значительное большинство членов совета должно быть судьями, избранными их коллегами.
22. Члены совета, не являющиеся судьей, могут быть выбраны среди других выдающихся юристов, преподавателей университетов, имеющих определенную профессиональную службу, или иных заслуженных граждан. Современное управление судебными органами также может потребовать более широкого участия членов, имеющих опыт работы в областях, не относящихся к юриспруденции (например, в области управления, финансов, информационных технологий, социальных наук).
23. Возможные члены Совета правосудия, будь то судьи или не судьи, не должны быть активными политиками, членами парламента, представителями исполнительной власти или администрации. Это означает, что ни глава государства, если он является главой правительства, ни какой-либо министр не может быть членом Совета правосудия. Каждое государство должно принять конкретные правила в этой области.
24. КСЕС считает, что состав Совета правосудия должен отражать, насколько это возможно, разнообразие в обществе».
В действующем составе ВККС представлены: 7 ректоров (управляющие) юридических вузов (факультетами, кафедрами), 1 профессор без управленческих функций, 2 представителей общественных организаций (Ассоциация юристов России и Центр мониторинга законодательства Российского союза промышленников и предпринимателей), 1 государственный гражданский служащий (представитель президента РФ).
Таким образом, бóльшая квота в списке представителей общественности в ВККС отдана представителям университетского сообщества, его руководящего состава. В условиях, когда часть ректоров университетов назначается президентом РФ, часть — правительством РФ, а главным источником дохода государственных университетов является формируемое государством задание, руководящий состав университетов представляет собой скорее своеобразное чиновничество, зависимое от государства и от его решений, а потому не обладающее полной свободой в квалификационных коллегиях судей.
Такой состав представителей общественности в органах судейского сообщества не отвечает стандартам открытости и репрезентативности общества в осуществлении правосудия.
Также представляется необоснованным исключение адвокатов и нотариусов из числа лиц, которые могут быть назначены представителями юридической общественности в квалификационных коллегиях судей. Публично-правовой статус адвокатов по своему содержанию близок к статусу судьи: они, как и судьи, должны придерживаться высоких стандартов поведения, содержащихся в Кодексе профессиональной этики адвоката; в ряде случаев адвокат не вправе, как и судья, отказаться от выполнения возложенных на него публичных функций.
По указанным причинам отстранение адвокатов и нотариусов от участия в деятельности органов судейского сообщества, пусть и в ограниченном виде, представляется неоправданным. Это не приносит каких-либо положительных результатов, однако ведёт к определённой замкнутости судейского сообщества, а также препятствует формированию единого профессионального сообщества юристов в Российской Федерации.
~
Для повышения гарантий защиты статуса судей, а также повышения роли общества в органах судейского сообщества, на мой взгляд, необходимо проведение ряда реформ. В конце концов, именно от органов судейского сообщества в случае снижения гипертрофированной роли председателей судов в России будет зависеть то, какие люди пойдут в российский суд и будут вершить там правосудие.
Проблемы независимости судей в контексте отбора, назначения и прекращения их полномочий мы рассмотрим в заключительном материале.
Проблемы независимости судей в контексте отбора, назначения и прекращения их полномочий мы рассмотрим в заключительном материале.
