Мнение
Почему не работают технократические реформы
#Внутренняя политика
Многие специалисты, участвующие в подготовке и проведении социально-экономических преобразований в разных странах мира, могли бы подписаться под высказыванием Алексея Улюкаева, который писал в 1995 г.: «Основной вопрос <…> как сделать принятие решений компетентным, зависящим от знаний и опыта, а не от результатов голосования, как добиться „режима нераспространения“ политической сферы на иные сферы общественной жизни».
В самом деле, политическая сфера часто препятствует успешному осуществлению политического курса, и планы реформ воплощаются в жизнь с сильными искажениями, а то и оборачиваются своей противоположностью.
Причин тому немало: от «политических бизнес-циклов», блокирующих реформы в предвыборные периоды, до идейных конфликтов партий, неспособность которых к выработке согласованной политики блокирует изменения, а то и ведет к принятию решений, которые ухудшают ситуацию по сравнению с прежним статус-кво. Поэтому неудивительно, что поиск механизмов реформ, которые позволили бы вывести политику за скобки, привлекает тех, кто возлагает надежды на технократическую модель управления.
Она предполагает, что наделенные властью и авторитетом политические лидеры нанимают на службу квалифицированных профессионалов для проведения в жизнь преобразований, изолируют их деятельность от воздействия общественного мнения, партий и групп интересов и обладают монополией на принятие решений и оценку реализации проектов. По сути, в таком ключе можно рассматривать деятельность столь разных реформаторов из прошлого, как Кольбер и Тюрго, Витте и Столыпин, «чикагские мальчики» при Пиночете и технократы из Opus Dei в последние десятилетия правления Франко.
Однако в современную эпоху технократические реформы нечасто приводят к успеху. Уильям Истерли, анализировавший технократические преобразования в странах третьего мира, подчеркивал, что чаще эти меры способствовали сохранению у власти разного рода диктаторов, но редко вели к устойчивому экономическому росту. И проблема здесь не только в личных качествах самих диктаторов (по словам Дани Родрика, «на одного Ли Кван Ю приходится много Мобуту»), но и в принципиальных изъянах технократической модели как таковой.
Она предполагает, что наделенные властью и авторитетом политические лидеры нанимают на службу квалифицированных профессионалов для проведения в жизнь преобразований, изолируют их деятельность от воздействия общественного мнения, партий и групп интересов и обладают монополией на принятие решений и оценку реализации проектов. По сути, в таком ключе можно рассматривать деятельность столь разных реформаторов из прошлого, как Кольбер и Тюрго, Витте и Столыпин, «чикагские мальчики» при Пиночете и технократы из Opus Dei в последние десятилетия правления Франко.
Однако в современную эпоху технократические реформы нечасто приводят к успеху. Уильям Истерли, анализировавший технократические преобразования в странах третьего мира, подчеркивал, что чаще эти меры способствовали сохранению у власти разного рода диктаторов, но редко вели к устойчивому экономическому росту. И проблема здесь не только в личных качествах самих диктаторов (по словам Дани Родрика, «на одного Ли Кван Ю приходится много Мобуту»), но и в принципиальных изъянах технократической модели как таковой.
Прежде всего, политические лидеры не уверены в лояльности технократов, которые могут перейти на сторону их политических противников, а порой и сами прийти к власти.
Примерами такого рода на постсоветском пространстве служит опыт премьер-министра Украины Виктора Ющенко и министра юстиции Грузии Михаила Саакашвили, пришедших к власти наперекор своим бывшим патронам — Леониду Кучме и Эдуарду Шеварднадзе.
Лидеры оказываются перед соблазном предпочесть лояльных, пусть даже и неэффективных технократов (как говорил персонаж братьев Стругацких, «умные не надобны, надобны верные»).
Им приходится предпринимать усилия, с тем чтобы «умные» технократы оставались «верными», успешно выполняя свои функции, и идти на стимулирование внутренней конкуренции между ведомствами и неформальными кликами в элитной среде. Возможности технократов для проведения в жизнь реформ сужаются как с точки зрения сфер управления, в которые они оказываются допущены лидерами, так и с точки зрения масштабов влияния на реализацию своих же планов.
Наиболее слабым звеном реформ становится воплощение их в жизнь силами государственного аппарата, который чаще всего не заинтересован в реформах независимо от их содержания. Там, где качество государства низкое, шансы реформаторов — даже при наличии свободы рук для проведения реформ — на адекватную реализацию своих планов оказываются невелики: недостаточно тех, кто способен воплотить эти планы в жизнь. Поэтому им приходится поневоле ограничиваться частичными решениями, сужая масштаб и зоны преобразований до отдельных сфер, где лидеры способны создать специальные условия для более успешной реализации планов реформ — «карманы эффективности», находящиеся под их патронатом.
Лидеры оказываются перед соблазном предпочесть лояльных, пусть даже и неэффективных технократов (как говорил персонаж братьев Стругацких, «умные не надобны, надобны верные»).
Им приходится предпринимать усилия, с тем чтобы «умные» технократы оставались «верными», успешно выполняя свои функции, и идти на стимулирование внутренней конкуренции между ведомствами и неформальными кликами в элитной среде. Возможности технократов для проведения в жизнь реформ сужаются как с точки зрения сфер управления, в которые они оказываются допущены лидерами, так и с точки зрения масштабов влияния на реализацию своих же планов.
Наиболее слабым звеном реформ становится воплощение их в жизнь силами государственного аппарата, который чаще всего не заинтересован в реформах независимо от их содержания. Там, где качество государства низкое, шансы реформаторов — даже при наличии свободы рук для проведения реформ — на адекватную реализацию своих планов оказываются невелики: недостаточно тех, кто способен воплотить эти планы в жизнь. Поэтому им приходится поневоле ограничиваться частичными решениями, сужая масштаб и зоны преобразований до отдельных сфер, где лидеры способны создать специальные условия для более успешной реализации планов реформ — «карманы эффективности», находящиеся под их патронатом.
Но наиболее существенным вызовом для технократических реформ является воздействие на них со стороны различных групп интересов, действующих как изнутри, так и извне государственного аппарата.
Изменения правил игры в ходе реформ открывают для многочисленных соискателей ренты новые шансы на продвижение своих корыстных интересов, в то время как шансы технократов на успешное создание неформальных (а тем более формальных) коалиций в поддержку своих начинаний заметно ограничены, а подчиненный статус технократов делает их весьма уязвимыми в процессе принятия решений.
Они могут рассчитывать на проведение реформ только при прямой поддержке лидеров, и их главным ресурсом становится умение «продавать» лидерам свои рецепты в привлекательной упаковке на протяжении более или менее длительного времени. Успех этого предприятия неочевиден, и неудивительно, что со временем лидеры утрачивают стимулы к проведению реформ, а то и пересматривают свои приоритеты в пользу иных целей. Т
Так произошло, например, с «модернизацией», заявленной в качестве приоритета в период президентства Дмитрия Медведева.
Но даже если политические лидеры сохраняют приверженность реформам, количество их приоритетов не может быть велико по определению. Поддержав реформы в двух-трех ключевых направлениях, они вынуждены оставлять иные сферы на периферии своего внимания. Оборотной стороной «истории успеха» налоговой реформы начала 2000-х гг. в России, поддержанной Путиным, стала неудача ряда других преобразований.
Российский политический класс сделал выбор в пользу технократической модели реформ еще в 1990-е гг. на фоне острых конфликтов элит и политической поляризации, что усугубляло и без того непростые проблемы преобразований. Казалось бы, в начале 2000-х гг. запуск программы «Стратегия-2010» пробудил надежды на успех технократических реформ, но на деле в той или иной мере воплощенными в жизнь оказались лишь менее половины запланированных мер. Пришедшая ей на смену «Стратегия-2020» была реализована менее чем на 30%.
Проблемы технократической модели носят не столько количественный, сколько качественный характер. Действительно, лидеры страны стремились избежать кризисов в управлении и нуждались в «защите от дурака», особенно в таких сферах, как экономика и финансы.
Они могут рассчитывать на проведение реформ только при прямой поддержке лидеров, и их главным ресурсом становится умение «продавать» лидерам свои рецепты в привлекательной упаковке на протяжении более или менее длительного времени. Успех этого предприятия неочевиден, и неудивительно, что со временем лидеры утрачивают стимулы к проведению реформ, а то и пересматривают свои приоритеты в пользу иных целей. Т
Так произошло, например, с «модернизацией», заявленной в качестве приоритета в период президентства Дмитрия Медведева.
Но даже если политические лидеры сохраняют приверженность реформам, количество их приоритетов не может быть велико по определению. Поддержав реформы в двух-трех ключевых направлениях, они вынуждены оставлять иные сферы на периферии своего внимания. Оборотной стороной «истории успеха» налоговой реформы начала 2000-х гг. в России, поддержанной Путиным, стала неудача ряда других преобразований.
Российский политический класс сделал выбор в пользу технократической модели реформ еще в 1990-е гг. на фоне острых конфликтов элит и политической поляризации, что усугубляло и без того непростые проблемы преобразований. Казалось бы, в начале 2000-х гг. запуск программы «Стратегия-2010» пробудил надежды на успех технократических реформ, но на деле в той или иной мере воплощенными в жизнь оказались лишь менее половины запланированных мер. Пришедшая ей на смену «Стратегия-2020» была реализована менее чем на 30%.
Проблемы технократической модели носят не столько количественный, сколько качественный характер. Действительно, лидеры страны стремились избежать кризисов в управлении и нуждались в «защите от дурака», особенно в таких сферах, как экономика и финансы.
При этом многие реформы либо быстро проводились в режиме спецоперации в обход ключевых игроков и в силу этого могли подвергаться последующему пересмотру и выхолащиванию, либо шли по пути умиротворения и кооптации основных стейкхолдеров.
Технократы-реформаторы поэтому оказывались под перекрестным огнем. Если, стремясь удовлетворить сильные заинтересованные группы, они шли на компромиссы, то их шаги не достигали целей (как произошло с пенсионной реформой). Если же реформаторам удавалось перехитрить своих оппонентов в ходе принятия и реализации предлагаемых ими решений и добиться своего, то реформы не оказывались необратимыми: на смену им могли прийти инициированные заинтересованными группами контрреформы, которые отнюдь не улучшали ситуацию даже по сравнению с дореформенной (примером может служить приватизация предприятий в 1990-е гг. и сменившая ее в 2000-е национализация активов).
Эти обстоятельства стимулируют технократов-реформаторов к тому, чтобы в рамках открывающегося для них окна возможностей стремиться к проведению в первую очередь тех реформ, которые способны дать быстрый позитивный эффект, а реформы, ориентированные на длительную перспективу, могут оказаться отложены в долгий ящик.
И у технократов, и у политических лидеров не так много стимулов к проведению мер, которые могут дать позитивный эффект через десятилетия. Выбор краткосрочных приоритетов отражает тот факт, что горизонт планирования политических лидеров редко выходит за рамки одного электорального цикла, а их стимулы к передаче власти по наследству не столь значительны. И даже если и когда различные уловки технократов приносят им успех, цена его порой оказывается высока с точки зрения социальной базы реформ и их поддержки в обществе и среди элит.
Оригинал статьи в газете «Ведомости»: Гомеопатия реформ
Эти обстоятельства стимулируют технократов-реформаторов к тому, чтобы в рамках открывающегося для них окна возможностей стремиться к проведению в первую очередь тех реформ, которые способны дать быстрый позитивный эффект, а реформы, ориентированные на длительную перспективу, могут оказаться отложены в долгий ящик.
И у технократов, и у политических лидеров не так много стимулов к проведению мер, которые могут дать позитивный эффект через десятилетия. Выбор краткосрочных приоритетов отражает тот факт, что горизонт планирования политических лидеров редко выходит за рамки одного электорального цикла, а их стимулы к передаче власти по наследству не столь значительны. И даже если и когда различные уловки технократов приносят им успех, цена его порой оказывается высока с точки зрения социальной базы реформ и их поддержки в обществе и среди элит.
Оригинал статьи в газете «Ведомости»: Гомеопатия реформ
