Мнение
Как реорганизовать власть
#Внутренняя политика
Если суммировать предложения авторов «Плана Перемен» в отношении политических реформ в России, то вкратце они могут быть сведены к двум «Д» — демократизация и децентрализация. Действительно, едва ли читателей портала надо убеждать в необходимости проведения в России свободных и честных выборов, обеспечения свободы собраний и свободного доступа граждан к информации, с одной стороны, и необходимости отказа от нынешней «вертикали власти» с ее мелочным и крайне неэффективным централизованным контролем, ориентированным не на развитие страны, а на удовлетворение требований и интересов кремлевского начальства, с другой.
Однако не стоит ожидать, что сама по себе демократизация на федеральном уровне, сопровождающаяся децентрализацией, приведет к становлению демократии и эффективного управления в регионах и городах России. Скорее, при таком развитии событий России вскоре предстоит столкнуться с новыми вызовами — отчасти напоминающими вызовы ее недавнего прошлого.
В самом деле, в начале 1990-х годов Россия пережила волну одновременной демократизации и децентрализации. Прошли конкурентные выборы региональных и местных советов, а требования региональных и республиканских лидеров передать под их контроль больше прав и полномочий поддерживались значительной частью граждан. Но результаты этих процессов оказались далекими от благих намерений. В ряде российских регионов возникло явление, которое политологи называют «субнациональный авторитаризм», — монопольные режимы личной власти выборных лидеров, уничтожавших всякую политическую конкуренцию. Более того, в ряде регионов России им удалось взять под свой контроль ключевые экономические активы и финансовые потоки и по факту подчинить себе правоохранительные органы и суды.
Становление субнационального авторитаризма в России 1990-х годов сопровождалось неэффективностью управления и ростом коррупции. Неудивительно, что предпринятая в начале 2000-х годов федеральная реформа, призванная положить конец этой практике, первоначально была встречена с энтузиазмом. Но на деле субнациональный авторитаризм в России всего лишь поменял свой формат, а созданные региональными лидерами «политические машины» оказались встроены в управляемую Кремлем иерархию. Хотя строительство «вертикали власти» зачастую влекло за собой многочисленные кадровые перестановки, вплоть до уголовного преследования отдельных глав регионов и мэров городов, на деле ни к местной демократии, ни к повышению эффективности управления на региональном и местном уровне эти процессы отношения не имели. Наоборот, субнациональный авторитаризм стал главной опорой авторитаризма в масштабах России в целом, а мэр маленького городка из фильма Андрея Звягинцева «Левиафан» — это вполне себе типичный муниципальный руководитель в сегодняшней России.
Что может ожидать регионы и города России, если и когда в федеральном Центре произойдет демократизация, следствием которой станет смена власти на уровне президента, правительства и парламента, а также изменение Конституции? Вероятно, картина окажется пестрой, но следует ожидать, что по большей части нынешние главы регионов и мэры городов смогут сохранить, а то и упрочить свое господство на вверенных им территориях. Зачистка политического и экономического пространства в регионах и городах страны в последнее время носила настолько ожесточенный характер, что во многих случаях созданным им монополиям попросту некому противостоять. Если децентрализация управления на фоне сохранения субнационального авторитаризма в России будет носить стихийный характер, она может повлечь за собой события, подобные тем, что происходило в нашей стране в начале 1990-х годов. Поэтому федеральным политикам потребуется набор политических шагов, которые позволят если не искоренить субнациональный авторитаризм, то ослабить его пагубные последствия.
В самом деле, в начале 1990-х годов Россия пережила волну одновременной демократизации и децентрализации. Прошли конкурентные выборы региональных и местных советов, а требования региональных и республиканских лидеров передать под их контроль больше прав и полномочий поддерживались значительной частью граждан. Но результаты этих процессов оказались далекими от благих намерений. В ряде российских регионов возникло явление, которое политологи называют «субнациональный авторитаризм», — монопольные режимы личной власти выборных лидеров, уничтожавших всякую политическую конкуренцию. Более того, в ряде регионов России им удалось взять под свой контроль ключевые экономические активы и финансовые потоки и по факту подчинить себе правоохранительные органы и суды.
Становление субнационального авторитаризма в России 1990-х годов сопровождалось неэффективностью управления и ростом коррупции. Неудивительно, что предпринятая в начале 2000-х годов федеральная реформа, призванная положить конец этой практике, первоначально была встречена с энтузиазмом. Но на деле субнациональный авторитаризм в России всего лишь поменял свой формат, а созданные региональными лидерами «политические машины» оказались встроены в управляемую Кремлем иерархию. Хотя строительство «вертикали власти» зачастую влекло за собой многочисленные кадровые перестановки, вплоть до уголовного преследования отдельных глав регионов и мэров городов, на деле ни к местной демократии, ни к повышению эффективности управления на региональном и местном уровне эти процессы отношения не имели. Наоборот, субнациональный авторитаризм стал главной опорой авторитаризма в масштабах России в целом, а мэр маленького городка из фильма Андрея Звягинцева «Левиафан» — это вполне себе типичный муниципальный руководитель в сегодняшней России.
Что может ожидать регионы и города России, если и когда в федеральном Центре произойдет демократизация, следствием которой станет смена власти на уровне президента, правительства и парламента, а также изменение Конституции? Вероятно, картина окажется пестрой, но следует ожидать, что по большей части нынешние главы регионов и мэры городов смогут сохранить, а то и упрочить свое господство на вверенных им территориях. Зачистка политического и экономического пространства в регионах и городах страны в последнее время носила настолько ожесточенный характер, что во многих случаях созданным им монополиям попросту некому противостоять. Если децентрализация управления на фоне сохранения субнационального авторитаризма в России будет носить стихийный характер, она может повлечь за собой события, подобные тем, что происходило в нашей стране в начале 1990-х годов. Поэтому федеральным политикам потребуется набор политических шагов, которые позволят если не искоренить субнациональный авторитаризм, то ослабить его пагубные последствия.
Как ослабить субнациональный авторитаризм
Децентрализация управления должна быть направлена не только и не столько на регионы, сколько на муниципальные образования — прежде всего крупные города России, которые и являются главными двигателями роста. Необходимо расширить их полномочия и финансовое обеспечение, а также закрепить местную автономию на уровне федерального законодательства. В последнее десятилетие под давлением Кремля и многих губернаторов большинство крупных городов России лишились всеобщих выборов мэров — городам потребуется восстановление этого института. Также нужно расширить круг вопросов, которые должны решать муниципальные советы.
Расширение прав и обязанностей представительных органов власти потребуется и на уровне российских регионов. Возможности сегодняшних региональных законодательных собраний весьма ограничены. Эти органы малочисленны по составу (от 15 до 110 депутатов), и в ряде случаев депутаты работают в их составе не на освобожденной основе (на 12-миллионную Москву приходится всего 45 депутатов Московской городской думы, более половины из которых осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности). Региональные депутаты поэтому попросту не в состоянии осуществлять эффективное законодательное регулирование, не говоря уже о том, чтобы контролировать деятельность региональных администраций.
Для того чтобы региональные парламенты реально работали, во многих регионах потребуется увеличить численность депутатского корпуса и запретить совмещение этой деятельности с занятием бизнесом и другой деятельностью. При этом важно обеспечить избрание депутатов региональных парламентов по спискам федеральных политических партий, используя избирательную систему с «открытыми списками» (о ее пользе для выборов депутатов Государственной Думы недавно высказывался на сайте «Плана Перемен» мой коллега Григорий Голосов). Этот подход поддержит межпартийную конкуренцию на региональном уровне, без которой противодействие субнациональному авторитаризму куда менее эффективно.
Нет нужды убеждать читателей «Плана Перемен» и в необходимости отмены «муниципального фильтра», из-за которого в выборах на пост губернатора участвуют только те кандидаты, которые были одобрены муниципальными депутатами. Но власть губернатора, избранного даже наиболее прозрачным и справедливым способом, также не должна носить абсолютный характер. Точно так же, как в случае с президентом, пребывание глав регионов на своих постах должно быть ограничено (всего не более двух сроков, безо всяких оговорок «подряд»), а их важнейшие решения должны получать одобрение со стороны региональных законодательных собраний.
Особый разговор — о контроле и надзоре над региональными властями со стороны федерального Центра. Необходимо отказаться от регулярной и весьма обширной отчетности по большому количеству показателей (ответственность за невыполнение которых все равно зависит от неформальных отношений глав регионов с Кремлем) и перейти к иным механизмам. За плохое управление региональных лидеров могут и должны наказывать избиратели, и задача Центра сводится к тому, чтобы выборы в регионах проходили максимально открыто и честно (и для этого необходимо создавать законодательные условия).
Но у федеральных властей должны сохраняться механизмы вмешательства в управление регионами в случае систематических и/или злостных нарушений федеральных законов региональными органами власти — вплоть до отстранения от должностей выборных глав регионов и/или роспуска выборных законодательных собраний регионов по решению федеральных судов, сопровождающегося временным введением на соответствующих территориях прямого федерального правления. Такая мера должна носить экстраординарный характер и применяться лишь в наиболее вопиющих случаях.
Наконец, наиболее запущенные болезни регионального управления в России характерны для ряда республик Северного Кавказа, где сочетание низкого уровня социально-экономического развития и запущенных этнических и религиозных проблем и конфликтов наложилось на непродуманную и неоправданную политику Центра по отношению к конкретным регионам и их лидерам. Какие шаги потребуется предпринимать в каждом конкретном случае — предстоит решать с учетом мнения специалистов, руководствуясь принципом «не навреди» и оставляя свободу рук для поиска наиболее оправданных «точечных» решений (включая кадровые перестановки).
Весьма вероятно, что опора Центра на механизмы прямого федерального правления, в полном объеме или в отдельных сферах управления, потребуется и здесь, но уже не в качестве экстраординарной меры, а как принцип федеральной политики по обеспечению управляемости и эффективного развития той части нашей страны, которая на сегодняшний день является наиболее проблемной.
В любом случае, важно понимать, что субнациональный авторитаризм — проблема, присущая многим государствам на различных этапах развития. Чтобы подступиться к ее решению, необходимо обеспечить демократизацию общенационального политического режима. Но сам по себе этот шаг явно недостаточен для обеспечения демократии, верховенства права и эффективного управления в регионах и городах нашей страны. Преодоление субнационального авторитаризма займет долгие годы и потребует немалых усилий со стороны как федеральных политиков, так и российской общественности.
Расширение прав и обязанностей представительных органов власти потребуется и на уровне российских регионов. Возможности сегодняшних региональных законодательных собраний весьма ограничены. Эти органы малочисленны по составу (от 15 до 110 депутатов), и в ряде случаев депутаты работают в их составе не на освобожденной основе (на 12-миллионную Москву приходится всего 45 депутатов Московской городской думы, более половины из которых осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности). Региональные депутаты поэтому попросту не в состоянии осуществлять эффективное законодательное регулирование, не говоря уже о том, чтобы контролировать деятельность региональных администраций.
Для того чтобы региональные парламенты реально работали, во многих регионах потребуется увеличить численность депутатского корпуса и запретить совмещение этой деятельности с занятием бизнесом и другой деятельностью. При этом важно обеспечить избрание депутатов региональных парламентов по спискам федеральных политических партий, используя избирательную систему с «открытыми списками» (о ее пользе для выборов депутатов Государственной Думы недавно высказывался на сайте «Плана Перемен» мой коллега Григорий Голосов). Этот подход поддержит межпартийную конкуренцию на региональном уровне, без которой противодействие субнациональному авторитаризму куда менее эффективно.
Нет нужды убеждать читателей «Плана Перемен» и в необходимости отмены «муниципального фильтра», из-за которого в выборах на пост губернатора участвуют только те кандидаты, которые были одобрены муниципальными депутатами. Но власть губернатора, избранного даже наиболее прозрачным и справедливым способом, также не должна носить абсолютный характер. Точно так же, как в случае с президентом, пребывание глав регионов на своих постах должно быть ограничено (всего не более двух сроков, безо всяких оговорок «подряд»), а их важнейшие решения должны получать одобрение со стороны региональных законодательных собраний.
Особый разговор — о контроле и надзоре над региональными властями со стороны федерального Центра. Необходимо отказаться от регулярной и весьма обширной отчетности по большому количеству показателей (ответственность за невыполнение которых все равно зависит от неформальных отношений глав регионов с Кремлем) и перейти к иным механизмам. За плохое управление региональных лидеров могут и должны наказывать избиратели, и задача Центра сводится к тому, чтобы выборы в регионах проходили максимально открыто и честно (и для этого необходимо создавать законодательные условия).
Но у федеральных властей должны сохраняться механизмы вмешательства в управление регионами в случае систематических и/или злостных нарушений федеральных законов региональными органами власти — вплоть до отстранения от должностей выборных глав регионов и/или роспуска выборных законодательных собраний регионов по решению федеральных судов, сопровождающегося временным введением на соответствующих территориях прямого федерального правления. Такая мера должна носить экстраординарный характер и применяться лишь в наиболее вопиющих случаях.
Наконец, наиболее запущенные болезни регионального управления в России характерны для ряда республик Северного Кавказа, где сочетание низкого уровня социально-экономического развития и запущенных этнических и религиозных проблем и конфликтов наложилось на непродуманную и неоправданную политику Центра по отношению к конкретным регионам и их лидерам. Какие шаги потребуется предпринимать в каждом конкретном случае — предстоит решать с учетом мнения специалистов, руководствуясь принципом «не навреди» и оставляя свободу рук для поиска наиболее оправданных «точечных» решений (включая кадровые перестановки).
Весьма вероятно, что опора Центра на механизмы прямого федерального правления, в полном объеме или в отдельных сферах управления, потребуется и здесь, но уже не в качестве экстраординарной меры, а как принцип федеральной политики по обеспечению управляемости и эффективного развития той части нашей страны, которая на сегодняшний день является наиболее проблемной.
В любом случае, важно понимать, что субнациональный авторитаризм — проблема, присущая многим государствам на различных этапах развития. Чтобы подступиться к ее решению, необходимо обеспечить демократизацию общенационального политического режима. Но сам по себе этот шаг явно недостаточен для обеспечения демократии, верховенства права и эффективного управления в регионах и городах нашей страны. Преодоление субнационального авторитаризма займет долгие годы и потребует немалых усилий со стороны как федеральных политиков, так и российской общественности.
