доктор политических наук
Как должна быть устроена политическая система в России?
Мнение
#Политика #Реформы
#Политика #Реформы
Раздел «Плана перемен», отвечающий на вопрос «Вы выступаете за президентскую или за парламентскую республику?», открывается признанием преимуществ парламентской системы, однако затем делает выбор в пользу президентской модели. Сразу замечу, что выбором между президенциализмом и парламентаризмом спектр возможных вариантов институционального
устройства не ограничивается, и если уж говорить о полном наборе, то следовало бы упомянуть полупрезидентскую систему. Такие системы существуют во многих странах мира (например, во Франции). Они имеют как значительные недостатки, так и некоторые достоинства. Надо сказать, что сама идея о значительном ограничении президентских полномочий, ясно сформулированная в «Плане перемен», подталкивает именно в сторону принятия полупрезидентской модели. Однако начать разговор можно и с простого различия между двумя основными формами.
устройства не ограничивается, и если уж говорить о полном наборе, то следовало бы упомянуть полупрезидентскую систему. Такие системы существуют во многих странах мира (например, во Франции). Они имеют как значительные недостатки, так и некоторые достоинства. Надо сказать, что сама идея о значительном ограничении президентских полномочий, ясно сформулированная в «Плане перемен», подталкивает именно в сторону принятия полупрезидентской модели. Однако начать разговор можно и с простого различия между двумя основными формами.
Аргумент о том, что большинству избирателей не будет понятен переход к парламентской системе, и они его не поддержат, представляется убедительным в российском культурном контексте. Однако замечу, что в этом контексте важна формальная сторона дела, и с этой точки зрения, упразднение президентской должности как таковой не является необходимым условием для перехода к парламентской системе. Во многих странах с такой системой (например, в Германии и Италии) президенты есть, но они выполняют преимущественно символические, церемониальные функции, и никакой реальной властью не обладают. С точки зрения устойчивой демократизации, разделение церемониальных полномочий, которые при таком положении вещей остаются за президентом, и реальной власти, которая полностью переходит к премьеру, является целесообразным.
В нормально функционирующей парламентской системе премьер-министр должен быть по-настоящему правящей фигурой, но именно поэтому важно ограничить его символический капитал, прилагающийся к роли формального лидера государства. Обязанности произносить торжественные речи, вручать ордена и верительные грамоты, встречаться с формальными главами других государств и т. п. должны быть возложены на президента. Правда, во многих странах с парламентской системой президент избирается не напрямую, а самим парламентом или созданной специально для этой цели коллегией. Для России это не было бы приемлемым вариантом, поскольку наши избиратели уже имеют право избирать президента, и умаление этого права, действительно, не приветствовалось бы гражданами. Однако сам факт избрания напрямую не предопределяет объема президентских полномочий, который может оставаться скромным.
В качестве недостатка парламентской системы часто выделяют то, что парламент — это многосоставный орган, у которого нет единой политической воли, и это будто бы мешает эффективному и/ или оперативному принятию решений. Однако основным преимуществом парламентской системы является как раз то, что она создает наиболее ясную форму политической ответственности исполнительной власти перед избирателями, собственной волей создающими парламентское большинство, в то время как президентская система — в чистом виде и особенно в смешанных формах (вроде современной российской), — ясной политической ответственности не создает. Ответственность распределяется между двумя институтами, каждый из которых наделен прямой легитимностью и значительными полномочиями.
Понятно, что отношения между этими институтами потенциально конфликтны, и если конфликт действительно возникает, то это ведет если не к гражданским беспорядкам и антиконституционным действиям одной из сторон (обычно президента), то к параличу государственного управления. Как известно, президенты США могут успешно реализовывать собственные программы, особенно в областях экономической и социальной политики, только при наличии пропрезидентского большинства в Конгрессе. В противном случае реформы зачастую буксуют. При парламентской системе таких сдерживающих факторов нет, и это положительно сказывается на качестве управления в условиях реформ. Это может звучать как парадокс, но парламентская система лучше президентской согласуется с принципом единства политической воли.
Ответственность премьер-министра перед парламентом как ассамблеей народных
представителей реализуется не только в способе его избрания, но и в способе его смещения, поскольку в подавляющем большинстве таких систем премьер может быть в любое время отправлен в отставку парламентским большинством путем вынесения вотума недоверия. В президентских системах смещение носителя эффективной власти по политическим причинам формально невозможно, поскольку процедура импичмента обязательно включает момент уголовного преследования. Как показывает мировая практика, это чревато серьезными кризисами.
«План перемен» содержит ограничения по срокам полномочий, установленные на уровне двух четырехлетних сроков для президента, что представляется вполне оправданным, и одного четырехлетнего срока для парламента. Разумеется, новоизбранный парламент формирует правительство заново, но при этом вполне возможно, что новое правительство не будет отличаться от предыдущего по составу. Именно этим объясняется то, что в условиях парламентской системы одно и то же лицо может занимать главный в этой системе пост в течение весьма длительного срока. Иногда это чревато нарушением демократических норм государственного управления (как это произошло, например, в Сингапуре), однако в обычных условиях ответственность правительства перед парламентом создает достаточные гарантии против такого рода искажений.
В условиях парламентской системы парламент формирует (и может смещать) правительство в полном составе, включая премьера и всех остальных министров. Важно иметь в виду, что в большинстве случаев парламент фактически избирает только премьера, а он формирует правительство, которое затем утверждается парламентом в целом, хотя во многих странах последнее не требуется. Это не случайно: премьер должен обладать достаточной оперативной свободой для формирования собственной команды. Правила смещения министров различны. В некоторых странах правительство можно отправить в отставку только в полном составе, а в других возможно и отстранение парламентом отдельных министров, включая силовиков. Это важный момент, но он, конечно, слишком сложен для того, чтобы специально оговаривать его в документе программного характера.
В то же время, возможно, следовало бы специально оговорить в «Плане перемен» некоторые конкретные направления, по которым правка парламента должны быть расширены по сравнению с действующей Конституцией. Контрольные полномочия парламента должны быть значительно увеличены; он должен иметь эксклюзивное право назначать референдумы и объявлять чрезвычайное положение в стране в целом и в отдельных местностях.
Парламентская система не требует упразднения президентской должности как таковой, но делает эту должность сугубо церемониальной. Однако если есть политическая воля удержать за президентом какие-то существенные полномочия, то есть сохранить полупрезидентскую модель (которая формально существует в России и по Конституции 1993 года), то ключевым условием эффективности такой модели и гарантией против ее авторитарного перерождения служит исключительно строгое определение объема президентских полномочий. Надо сказать, что ни одна из существующих ныне полупрезидентских систем, включая Францию, в этом отношении не идеальна, и тут многое придется изобрести заново. С моей точки зрения, сферами эксклюзивных полномочий президента в России могли бы стать внешняя, оборонная и региональная политика.
Эта тема заслуживает отдельного и весьма обстоятельного обсуждения. Поэтому, вероятно, правильно, что «План перемен» ограничивается общим указанием на «сокращение властных полномочий президента с одновременным их перераспределением в пользу парламента и правительства». Однако важно понимать, что базовая логика полупрезидентских систем — полная ответственность правительства перед парламентом — точно такая же, как у парламентских систем, а наличие президента с выделенными полномочиями вносит в эту систему лишь небольшую дополнительную модификацию. Без понимания этого обстоятельства создание полупрезидентской системы может нарушить механизм политической ответственности и привести к серьезным проблемам даже в краткосрочном плане, как свидетельствует опыт хаотичного политического развития в России в 1991—1993 годах.
В нормально функционирующей парламентской системе премьер-министр должен быть по-настоящему правящей фигурой, но именно поэтому важно ограничить его символический капитал, прилагающийся к роли формального лидера государства. Обязанности произносить торжественные речи, вручать ордена и верительные грамоты, встречаться с формальными главами других государств и т. п. должны быть возложены на президента. Правда, во многих странах с парламентской системой президент избирается не напрямую, а самим парламентом или созданной специально для этой цели коллегией. Для России это не было бы приемлемым вариантом, поскольку наши избиратели уже имеют право избирать президента, и умаление этого права, действительно, не приветствовалось бы гражданами. Однако сам факт избрания напрямую не предопределяет объема президентских полномочий, который может оставаться скромным.
В качестве недостатка парламентской системы часто выделяют то, что парламент — это многосоставный орган, у которого нет единой политической воли, и это будто бы мешает эффективному и/ или оперативному принятию решений. Однако основным преимуществом парламентской системы является как раз то, что она создает наиболее ясную форму политической ответственности исполнительной власти перед избирателями, собственной волей создающими парламентское большинство, в то время как президентская система — в чистом виде и особенно в смешанных формах (вроде современной российской), — ясной политической ответственности не создает. Ответственность распределяется между двумя институтами, каждый из которых наделен прямой легитимностью и значительными полномочиями.
Понятно, что отношения между этими институтами потенциально конфликтны, и если конфликт действительно возникает, то это ведет если не к гражданским беспорядкам и антиконституционным действиям одной из сторон (обычно президента), то к параличу государственного управления. Как известно, президенты США могут успешно реализовывать собственные программы, особенно в областях экономической и социальной политики, только при наличии пропрезидентского большинства в Конгрессе. В противном случае реформы зачастую буксуют. При парламентской системе таких сдерживающих факторов нет, и это положительно сказывается на качестве управления в условиях реформ. Это может звучать как парадокс, но парламентская система лучше президентской согласуется с принципом единства политической воли.
Ответственность премьер-министра перед парламентом как ассамблеей народных
представителей реализуется не только в способе его избрания, но и в способе его смещения, поскольку в подавляющем большинстве таких систем премьер может быть в любое время отправлен в отставку парламентским большинством путем вынесения вотума недоверия. В президентских системах смещение носителя эффективной власти по политическим причинам формально невозможно, поскольку процедура импичмента обязательно включает момент уголовного преследования. Как показывает мировая практика, это чревато серьезными кризисами.
«План перемен» содержит ограничения по срокам полномочий, установленные на уровне двух четырехлетних сроков для президента, что представляется вполне оправданным, и одного четырехлетнего срока для парламента. Разумеется, новоизбранный парламент формирует правительство заново, но при этом вполне возможно, что новое правительство не будет отличаться от предыдущего по составу. Именно этим объясняется то, что в условиях парламентской системы одно и то же лицо может занимать главный в этой системе пост в течение весьма длительного срока. Иногда это чревато нарушением демократических норм государственного управления (как это произошло, например, в Сингапуре), однако в обычных условиях ответственность правительства перед парламентом создает достаточные гарантии против такого рода искажений.
В условиях парламентской системы парламент формирует (и может смещать) правительство в полном составе, включая премьера и всех остальных министров. Важно иметь в виду, что в большинстве случаев парламент фактически избирает только премьера, а он формирует правительство, которое затем утверждается парламентом в целом, хотя во многих странах последнее не требуется. Это не случайно: премьер должен обладать достаточной оперативной свободой для формирования собственной команды. Правила смещения министров различны. В некоторых странах правительство можно отправить в отставку только в полном составе, а в других возможно и отстранение парламентом отдельных министров, включая силовиков. Это важный момент, но он, конечно, слишком сложен для того, чтобы специально оговаривать его в документе программного характера.
В то же время, возможно, следовало бы специально оговорить в «Плане перемен» некоторые конкретные направления, по которым правка парламента должны быть расширены по сравнению с действующей Конституцией. Контрольные полномочия парламента должны быть значительно увеличены; он должен иметь эксклюзивное право назначать референдумы и объявлять чрезвычайное положение в стране в целом и в отдельных местностях.
Парламентская система не требует упразднения президентской должности как таковой, но делает эту должность сугубо церемониальной. Однако если есть политическая воля удержать за президентом какие-то существенные полномочия, то есть сохранить полупрезидентскую модель (которая формально существует в России и по Конституции 1993 года), то ключевым условием эффективности такой модели и гарантией против ее авторитарного перерождения служит исключительно строгое определение объема президентских полномочий. Надо сказать, что ни одна из существующих ныне полупрезидентских систем, включая Францию, в этом отношении не идеальна, и тут многое придется изобрести заново. С моей точки зрения, сферами эксклюзивных полномочий президента в России могли бы стать внешняя, оборонная и региональная политика.
Эта тема заслуживает отдельного и весьма обстоятельного обсуждения. Поэтому, вероятно, правильно, что «План перемен» ограничивается общим указанием на «сокращение властных полномочий президента с одновременным их перераспределением в пользу парламента и правительства». Однако важно понимать, что базовая логика полупрезидентских систем — полная ответственность правительства перед парламентом — точно такая же, как у парламентских систем, а наличие президента с выделенными полномочиями вносит в эту систему лишь небольшую дополнительную модификацию. Без понимания этого обстоятельства создание полупрезидентской системы может нарушить механизм политической ответственности и привести к серьезным проблемам даже в краткосрочном плане, как свидетельствует опыт хаотичного политического развития в России в 1991—1993 годах.
