Мнение
Как создать эффективную бюрократию
#государство
Прошлой осенью журналистам «Коммерсанта» стало известно о некоем письме Владимиру Путину без подписи, в котором содержались предложения радикально поменять механизмы распределения квот на вылов краба. Это письмо вместе с резолюцией президента — рассмотреть предложения и доложить — в начале ноября доставили в правительство. В заметке журналисты «Ъ» написали, что не смогли найти первую страницу письма, на которой в «шапке» обычно указана информация, от кого оно, и удивились: резолюция, которую всегда наносят на титульный лист, почему-то в этом случае была на второй странице.
В реальности никакой первой страницы у «письма» не было — это была анонимка из шести абзацев, без подписей, без бланка. Анонимка как есть, разве что написана она была не от руки. В «Ъ» осторожно предположили, что этот «документ» может быть выгоден Русской рыбопромышленной компании Максима Воробьева, брата губернатора Московской области Андрея Воробьева и сына соратника Сергея Шойгу Юрия Воробьева. Журналисты «Ведомостей» выдвинули другую версию: записку написали в ФСБ в интересах Аркадия Ротенберга.
Бумажка, не являющаяся ни официальным письмом, ни документом, но при этом способная изменить правила игры на рынке, только экспортный потенциал которого оценивают минимум в полмиллиарда долларов. Как это возможно? Это возможно, потому что так устроены правила государственного управления в России.
Резолюция как практика госуправления возникла в XVII веке, когда французский король Людовик XIV создал специальный Совет депеш, на котором рассматривал письма подчиненных и наносил на них резолюции со своими решениями. Схожие практики в XVIII столетии были распространены при дворах других континентальных монархов — в Пруссии и Священной Римской империи. В России резолюции появились при Петре I. Генеральный регламент — первый российский устав государственной службы — предписывал коллегиям хранить отправленные им документы с царскими резолюциями и вести книги резолюций собственных начальников. Согласно тексту петровского регламента, резолюция есть официальное решение государства по тому или иному вопросу.
В общем, все так и происходит по сей день. Сегодня в РФ резолюция чиновника — рукописный текст, наносимый поверх машинописного текста письма, обращения, жалобы и так далее — фактически имеет силу нормативного акта. Этот рукописный текст, например, позволяет требовать от подчиненных совершения тех или иных действий или воздержания от совершения тех или иных действий. Резолюция позволяет принимать ничем не мотивированные решения, как бы отвечая на текст письма, на которое она наносится. Резолюция позволяет, как говорят чиновники, «дать ход» нужной бумажке. Отсутствие резолюции позволяет также свободно похоронить бумажку ненужную. Говоря немного образно, рукописные резолюции — это отчеканенное право на произвол, предоставленное любому большому начальнику в нашей стране, имеющему распорядительную подпись: от президента до замгубернатора.
В «Регламенте Правительства РФ» — это малоизвестный широкой публике, но краеугольный для системы государственного управления документ — резолюции премьера и его замов несколько раз перечислены через запятую вместе с официальными нормативными актами, которые принимает правительство. Например, в пункте 9: «Результаты рассмотрения в Правительстве проектов актов и других документов оформляются актами Правительства, протоколами заседаний… резолюциями Председателя Правительства и его заместителей или подписанными ими другими документами». При этом пункт 6 этого регламента позволяет членам правительства и президенту вносить на рассмотрение правительства (а значит, и наносить резолюции, то есть принимать решения) любые документы фактически по любым вопросам.
Никакого регулирования процедуры нанесения резолюции большим начальником в природе не существует. Если вы можете попасть на прием к министру или вице-премьеру, то вы можете взять туда с собой письмо или обращение. В ходе разговора — много времени на это не нужно — показать это письмо хозяину кабинета. Будучи начальником, этот хозяин может при вас нанести на письмо официальную резолюцию. Попрощавшись, вы выходите из кабинета и отдаете письмо с резолюцией секретарям большого начальника. Если у вас хорошие отношения с приемной, то вам сделают копию документа, хотя согласно Закону «О госслужбе» это не вполне легально. Поэтому, к слову, умение поддерживать человеческие отношения с хозяйками приемных — очень важный навык. Поэтому же хозяйки приемных часто получают от друзей своих начальников ценные подарки: от модных телефонов и дорогих платков до льготных банковских кредитов и гигантских скидок на недвижимость.
В тот момент, когда резолюция нанесена на письмо, а письмо попало в приемную автора резолюции, она уже больше не является резолюцией. Она становится поручением. Поручение — второе после резолюции слово, которое определяет облик российской госслужбы и качество госуправления в РФ. Став поручением, резолюция становится частью государственной политики. Теперь у нее есть номер. У нее есть срок исполнения. У нее есть ответственные за ее исполнение. Это больше не образец чьего-то неразборчивого почерка — это официальная политика государства. Понятно, что не все поручения исполняются. Понятно, что поручение — это только начало лоббистской атаки на бюджет или реализации проекта с государственным содействием. Но поручение, которым стала резолюция, нанесенная на чью-то слезную просьбу, имеет принципиально иную, нежели резолюция, правовую природу. Поручение — это уже решение государства.
На секунду остановимся и повторим все с самого начала. Ваша просьба — дать льготный кредит, помочь решить вопрос с правительством далекой африканской страны по линии МИД, дать налоговую льготу религиозной организации, построить детский сад или трубопровод на Луну — еще пять минут назад была простой хотелкой. И, будучи хотелкой, не сильно отличалась от детского письма Деду Морозу или его взрослой вариации — бумажки с написанным от руки желанием, которую принято на Новый год сначала сжечь, а потом, размешав пепел в шампанском, выпить. Но затем происходит чудо. Проблема, о которой Российская Федерация как государство и ее бюрократическая машина пять минут назад не имели ни малейшего представления, буквально мановением руки становится государственным делом.
Без парламентских слушаний, без консультаций, без обсуждений государство и бюрократическая машина поставлены перед необходимостью иметь дело с вашей просьбой, какой бы бредовой она ни была. Возьмите «Прямую линию» с президентом Путиным и представьте, что эта ярмарка просьб и пожеланий, открытая для простых граждан раз в году, для непростых граждан — сиречь для элиты — работает как мини-маркет под окнами: семь дней в неделю и 24 часа в сутки, ибо по закону у больших начальников в РФ ненормированный рабочий день и нелимитированная рабочая неделя. Главное — это то, что чиновники, комментируя недавний скандал с олигархом и вице-премьером, назвали «товарищескими отношениями». То есть доступ к телу в неформальной обстановке.
Кроме превращения хотелок в государственные дела, резолюции могут и еще кое-что. Великий немецкий социолог Макс Вебер, создавая свою теорию бюрократии, утверждал, что бюрократия становится эффективным рациональным инструментом государственного управления только в тот момент, когда начинает все дела рассматривать одним способом: нейтрально, безлично, на основании писанных, общепонятных и публичных правил. До этого бюрократия — это инструмент управления дворцом, а не современным государством. Маленькие хитрости — например, приписка «лично» рядом с фамилией подчиненного, которому резолюция адресована, — позволяют российским начальникам намекать, как именно должно быть выполнено то или иное их поручение. Должно ли дело, о котором идет речь в письме с резолюцией, быть рассмотрено по формальным правилам веберовской бюрократии или «по-человечески», «по-товарищески», неформально, по-дворцовому.
Чтобы понять специфичность рукописных резолюций как практики госуправления, можно обратиться к опыту Великобритании и США. Там чиновники тоже пишут резолюции. Но касаются они не содержания документов, на которые их наносят, а самих этих документов как бумажек, как единиц хранения информации. Если российские чиновники пишут резолюции вроде «поддерживаю» или «разобраться и доложить», то американские — «в архив». Почти нигде в мире рукописные резолюции чиновников сегодня не имеют силы регулирующего воздействия или решения. Одна из главных рекомендаций ОЭСР, касающихся государственного управления, состоит в том, чтобы при первой возможности отказаться от работы по поручениям, когда начальник решает, чем будет заниматься его подчиненные и его ведомство (в случае президента РФ — весь центральный аппарат власти), и перейти на работу по мандатам, когда ведомство и его начальник имеют мандат — цели, бюджет, утвержденные планы работы — и не могут ни на йоту от этого мандата отклониться, кто бы что им ни писал. В 2009 году молодежь из Минэкономразвития пыталась имплементировать эти рекомендации ОЭСР в России, но инициаторы довольно быстро получили по шапке от старших товарищей.
Сегодня, когда либеральные реформаторы говорят о «проектном офисе» внутри правительства как о большой управленческой новации, они имеют в виду нечто схожее, но в значительно меньших масштабах. Важно понимать, что никакой «проектный офис» не поможет. Современная российская система государственного управления является правопреемницей петровской системы (возможно, это вообще одна и та же система?), основой которой был принцип легитимного произвола начальника в отношении всех проблем, отданных ему на откуп. Этот произвол как в петровской, так и в нынешней системе ограничен только еще большим произволом вышестоящего руководителя, и так до самого верха: 300 лет назад — до трона самодержца, сегодня — до Ново-Огарево. «Проектный офис» не успеет проработать и нескольких месяцев, как президент РФ забудет, что в этот офис нельзя спускать резолюции, и все вернется на круги своя. Построение российского государства XXI века должно начаться с полного и окончательного запрета всех форм произвола в сфере государственного управления. И прежде всего — с запрета письменных резолюций и поручений.
Бумажка, не являющаяся ни официальным письмом, ни документом, но при этом способная изменить правила игры на рынке, только экспортный потенциал которого оценивают минимум в полмиллиарда долларов. Как это возможно? Это возможно, потому что так устроены правила государственного управления в России.
Резолюция как практика госуправления возникла в XVII веке, когда французский король Людовик XIV создал специальный Совет депеш, на котором рассматривал письма подчиненных и наносил на них резолюции со своими решениями. Схожие практики в XVIII столетии были распространены при дворах других континентальных монархов — в Пруссии и Священной Римской империи. В России резолюции появились при Петре I. Генеральный регламент — первый российский устав государственной службы — предписывал коллегиям хранить отправленные им документы с царскими резолюциями и вести книги резолюций собственных начальников. Согласно тексту петровского регламента, резолюция есть официальное решение государства по тому или иному вопросу.
В общем, все так и происходит по сей день. Сегодня в РФ резолюция чиновника — рукописный текст, наносимый поверх машинописного текста письма, обращения, жалобы и так далее — фактически имеет силу нормативного акта. Этот рукописный текст, например, позволяет требовать от подчиненных совершения тех или иных действий или воздержания от совершения тех или иных действий. Резолюция позволяет принимать ничем не мотивированные решения, как бы отвечая на текст письма, на которое она наносится. Резолюция позволяет, как говорят чиновники, «дать ход» нужной бумажке. Отсутствие резолюции позволяет также свободно похоронить бумажку ненужную. Говоря немного образно, рукописные резолюции — это отчеканенное право на произвол, предоставленное любому большому начальнику в нашей стране, имеющему распорядительную подпись: от президента до замгубернатора.
В «Регламенте Правительства РФ» — это малоизвестный широкой публике, но краеугольный для системы государственного управления документ — резолюции премьера и его замов несколько раз перечислены через запятую вместе с официальными нормативными актами, которые принимает правительство. Например, в пункте 9: «Результаты рассмотрения в Правительстве проектов актов и других документов оформляются актами Правительства, протоколами заседаний… резолюциями Председателя Правительства и его заместителей или подписанными ими другими документами». При этом пункт 6 этого регламента позволяет членам правительства и президенту вносить на рассмотрение правительства (а значит, и наносить резолюции, то есть принимать решения) любые документы фактически по любым вопросам.
Никакого регулирования процедуры нанесения резолюции большим начальником в природе не существует. Если вы можете попасть на прием к министру или вице-премьеру, то вы можете взять туда с собой письмо или обращение. В ходе разговора — много времени на это не нужно — показать это письмо хозяину кабинета. Будучи начальником, этот хозяин может при вас нанести на письмо официальную резолюцию. Попрощавшись, вы выходите из кабинета и отдаете письмо с резолюцией секретарям большого начальника. Если у вас хорошие отношения с приемной, то вам сделают копию документа, хотя согласно Закону «О госслужбе» это не вполне легально. Поэтому, к слову, умение поддерживать человеческие отношения с хозяйками приемных — очень важный навык. Поэтому же хозяйки приемных часто получают от друзей своих начальников ценные подарки: от модных телефонов и дорогих платков до льготных банковских кредитов и гигантских скидок на недвижимость.
В тот момент, когда резолюция нанесена на письмо, а письмо попало в приемную автора резолюции, она уже больше не является резолюцией. Она становится поручением. Поручение — второе после резолюции слово, которое определяет облик российской госслужбы и качество госуправления в РФ. Став поручением, резолюция становится частью государственной политики. Теперь у нее есть номер. У нее есть срок исполнения. У нее есть ответственные за ее исполнение. Это больше не образец чьего-то неразборчивого почерка — это официальная политика государства. Понятно, что не все поручения исполняются. Понятно, что поручение — это только начало лоббистской атаки на бюджет или реализации проекта с государственным содействием. Но поручение, которым стала резолюция, нанесенная на чью-то слезную просьбу, имеет принципиально иную, нежели резолюция, правовую природу. Поручение — это уже решение государства.
На секунду остановимся и повторим все с самого начала. Ваша просьба — дать льготный кредит, помочь решить вопрос с правительством далекой африканской страны по линии МИД, дать налоговую льготу религиозной организации, построить детский сад или трубопровод на Луну — еще пять минут назад была простой хотелкой. И, будучи хотелкой, не сильно отличалась от детского письма Деду Морозу или его взрослой вариации — бумажки с написанным от руки желанием, которую принято на Новый год сначала сжечь, а потом, размешав пепел в шампанском, выпить. Но затем происходит чудо. Проблема, о которой Российская Федерация как государство и ее бюрократическая машина пять минут назад не имели ни малейшего представления, буквально мановением руки становится государственным делом.
Без парламентских слушаний, без консультаций, без обсуждений государство и бюрократическая машина поставлены перед необходимостью иметь дело с вашей просьбой, какой бы бредовой она ни была. Возьмите «Прямую линию» с президентом Путиным и представьте, что эта ярмарка просьб и пожеланий, открытая для простых граждан раз в году, для непростых граждан — сиречь для элиты — работает как мини-маркет под окнами: семь дней в неделю и 24 часа в сутки, ибо по закону у больших начальников в РФ ненормированный рабочий день и нелимитированная рабочая неделя. Главное — это то, что чиновники, комментируя недавний скандал с олигархом и вице-премьером, назвали «товарищескими отношениями». То есть доступ к телу в неформальной обстановке.
Кроме превращения хотелок в государственные дела, резолюции могут и еще кое-что. Великий немецкий социолог Макс Вебер, создавая свою теорию бюрократии, утверждал, что бюрократия становится эффективным рациональным инструментом государственного управления только в тот момент, когда начинает все дела рассматривать одним способом: нейтрально, безлично, на основании писанных, общепонятных и публичных правил. До этого бюрократия — это инструмент управления дворцом, а не современным государством. Маленькие хитрости — например, приписка «лично» рядом с фамилией подчиненного, которому резолюция адресована, — позволяют российским начальникам намекать, как именно должно быть выполнено то или иное их поручение. Должно ли дело, о котором идет речь в письме с резолюцией, быть рассмотрено по формальным правилам веберовской бюрократии или «по-человечески», «по-товарищески», неформально, по-дворцовому.
Чтобы понять специфичность рукописных резолюций как практики госуправления, можно обратиться к опыту Великобритании и США. Там чиновники тоже пишут резолюции. Но касаются они не содержания документов, на которые их наносят, а самих этих документов как бумажек, как единиц хранения информации. Если российские чиновники пишут резолюции вроде «поддерживаю» или «разобраться и доложить», то американские — «в архив». Почти нигде в мире рукописные резолюции чиновников сегодня не имеют силы регулирующего воздействия или решения. Одна из главных рекомендаций ОЭСР, касающихся государственного управления, состоит в том, чтобы при первой возможности отказаться от работы по поручениям, когда начальник решает, чем будет заниматься его подчиненные и его ведомство (в случае президента РФ — весь центральный аппарат власти), и перейти на работу по мандатам, когда ведомство и его начальник имеют мандат — цели, бюджет, утвержденные планы работы — и не могут ни на йоту от этого мандата отклониться, кто бы что им ни писал. В 2009 году молодежь из Минэкономразвития пыталась имплементировать эти рекомендации ОЭСР в России, но инициаторы довольно быстро получили по шапке от старших товарищей.
Сегодня, когда либеральные реформаторы говорят о «проектном офисе» внутри правительства как о большой управленческой новации, они имеют в виду нечто схожее, но в значительно меньших масштабах. Важно понимать, что никакой «проектный офис» не поможет. Современная российская система государственного управления является правопреемницей петровской системы (возможно, это вообще одна и та же система?), основой которой был принцип легитимного произвола начальника в отношении всех проблем, отданных ему на откуп. Этот произвол как в петровской, так и в нынешней системе ограничен только еще большим произволом вышестоящего руководителя, и так до самого верха: 300 лет назад — до трона самодержца, сегодня — до Ново-Огарево. «Проектный офис» не успеет проработать и нескольких месяцев, как президент РФ забудет, что в этот офис нельзя спускать резолюции, и все вернется на круги своя. Построение российского государства XXI века должно начаться с полного и окончательного запрета всех форм произвола в сфере государственного управления. И прежде всего — с запрета письменных резолюций и поручений.
