Мнение
Как увеличить пенсии, не повышая пенсионный возраст
#Социальная политика
Очень часто при обсуждении планов реформ вольно или невольно появляется желание «убить двух зайцев одним махом». Это связано с тем, что в реальной жизни — а реформы никогда не начинаются с чистого листа, — многие проблемы переплетены между собой. Взявшись за одну, понимаешь, что, если связать решение этой проблемы с другой, можно найти более эффективный путь.
Этим продиктовано предложение, чтобы госактивы работали на пенсии. Технически это осуществляется как передача всей государственной собственности и средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в управление Пенсионному фонду России (ПФР). Сейчас эти предложения входят в программу Алексея Навального, впервые они появились при подготовке программы партии ПАРНАС в 2010—2011 гг.; впрочем, возможно, идея звучала и раньше.
В качестве вводных предпосылок (проблем, которые требуют решения) имеется следующее:
1) Государство в России — собственник колоссального количества активов, которые, за редким исключением, являются непрозрачными и плохо управляются. Хотя еще в «майских указах» 1.0 Путин обещал к 2016 году приватизировать все активы, за исключением естественных монополий, на практике жизнь пошла в прямо противоположном направлении — в руки государства перешли «Башнефть», Tele2, несколько крупных банков, на наших глазах прямо сейчас туда же уходит Новороссийский порт.
2) Сегодня управление государственными активами в России устроено так, что в большинстве советов директоров заседают либо чиновники, либо их друзья, либо абсолютно лояльные чиновникам (или генеральным директорам компаний) люди. Для кого-то из них эти места представляют собой очень приличную синекуру с вознаграждениями, измеряющимися сотнями тысяч долларов. Кому-то членство в советах директоров дает возможность пропихивать решения, выгодные аффилированным компаниям. Кто-то откровенно «отбывает номер», всегда послушно голосуя за то предложение, которое предлагает менеджмент. За крайне редкими исключениями члены советов не возражают менеджменту, зато с радостью голосуют согласно полученным правительственным директивам, которые избавляют их от какой-либо ответственности.
3) За последние 15 лет в России было четыре с половиной попытки провести пенсионную реформу (сейчас в тиши кабинетов идет работа над очередной версией), но сегодня пенсионная система не только неустойчива, но и абсолютно непонятна для своих главных адресатов — тех, кому выходить на пенсию через 30−40 лет. Каждый раз над авторами реформы тяготел «минфиновский» подход, который сводился к тому, что дотации ПФР из федерального бюджета должны минимизироваться, но каждый раз очередная с трудом сооруженная конструкция рушилась под тяжестью решений то о повышении пенсий, то о снижении пенсионных взносов, которые принимал один человек.
4) Сегодня в России Пенсионный фонд не защищает интересы нынешних пенсионеров — это безголосый придаток правительства, выполняющий его решения и борющийся лишь за две позиции: право иметь свою собственную инвестиционную программу и право собирать пенсионные взносы. Интересы будущих пенсионеров не защищает вообще никто — вспомните, с какой радостью правительство «осваивало» обязательные пенсионные накопления, отобранные у граждан России.
5) Фонд национального благосостояния, согласно закону, создавался для поддержки устойчивости пенсионной системы, но на практике уже около 40 процентов накопленных в нем средств было использовано правительством для финансирования различных проектов и планов. Первые такие расходы случились еще в 2008 году, и по прошествии десяти лет эти средства назад не вернулись, не говоря уже о том, что доход, который такие вложения приносят, оказывается намного ниже простых ставок по депозитам в банках.
В качестве вводных предпосылок (проблем, которые требуют решения) имеется следующее:
1) Государство в России — собственник колоссального количества активов, которые, за редким исключением, являются непрозрачными и плохо управляются. Хотя еще в «майских указах» 1.0 Путин обещал к 2016 году приватизировать все активы, за исключением естественных монополий, на практике жизнь пошла в прямо противоположном направлении — в руки государства перешли «Башнефть», Tele2, несколько крупных банков, на наших глазах прямо сейчас туда же уходит Новороссийский порт.
2) Сегодня управление государственными активами в России устроено так, что в большинстве советов директоров заседают либо чиновники, либо их друзья, либо абсолютно лояльные чиновникам (или генеральным директорам компаний) люди. Для кого-то из них эти места представляют собой очень приличную синекуру с вознаграждениями, измеряющимися сотнями тысяч долларов. Кому-то членство в советах директоров дает возможность пропихивать решения, выгодные аффилированным компаниям. Кто-то откровенно «отбывает номер», всегда послушно голосуя за то предложение, которое предлагает менеджмент. За крайне редкими исключениями члены советов не возражают менеджменту, зато с радостью голосуют согласно полученным правительственным директивам, которые избавляют их от какой-либо ответственности.
3) За последние 15 лет в России было четыре с половиной попытки провести пенсионную реформу (сейчас в тиши кабинетов идет работа над очередной версией), но сегодня пенсионная система не только неустойчива, но и абсолютно непонятна для своих главных адресатов — тех, кому выходить на пенсию через 30−40 лет. Каждый раз над авторами реформы тяготел «минфиновский» подход, который сводился к тому, что дотации ПФР из федерального бюджета должны минимизироваться, но каждый раз очередная с трудом сооруженная конструкция рушилась под тяжестью решений то о повышении пенсий, то о снижении пенсионных взносов, которые принимал один человек.
4) Сегодня в России Пенсионный фонд не защищает интересы нынешних пенсионеров — это безголосый придаток правительства, выполняющий его решения и борющийся лишь за две позиции: право иметь свою собственную инвестиционную программу и право собирать пенсионные взносы. Интересы будущих пенсионеров не защищает вообще никто — вспомните, с какой радостью правительство «осваивало» обязательные пенсионные накопления, отобранные у граждан России.
5) Фонд национального благосостояния, согласно закону, создавался для поддержки устойчивости пенсионной системы, но на практике уже около 40 процентов накопленных в нем средств было использовано правительством для финансирования различных проектов и планов. Первые такие расходы случились еще в 2008 году, и по прошествии десяти лет эти средства назад не вернулись, не говоря уже о том, что доход, который такие вложения приносят, оказывается намного ниже простых ставок по депозитам в банках.
По сути дела, вложения из ФНБ стали безвозвратными субсидиями и дотациями для тех, кто смог протиснуться к главному уху страны.
Небыстрая приватизация. Кому и как управлять государственными активами?
Главная идея, вокруг которой строится вся конструкция, вполне проста и понятна: от имени государства активами должен управлять кто-то, кто заинтересован в долгосрочном росте стоимости активов и/или в повышении их дивидендной доходности.
В России давно не было содержательной дискуссии о необходимости и скорости приватизации на современном этапе, поэтому даже в случае прихода к власти нового президента и действительно реформаторского правительства некоторое время управление активами останется в руках государства. Более того, ряд активов — например, «Росатом», «Транснефть», весьма существенная часть РЖД, газотранспортная система (после разделения «Газпрома» на добычу и транспортировку), возможно, «Роснефть» (посмотрите на норвежскую «Статойл») — могут остаться в руках государства надолго.
Другие активы, например Объединенную авиастроительную компанию, Объединенную судостроительную компанию, «Ростех», банки, не удастся быстро продать при всем желании: в нынешнем виде у большинства из них отрицательная стоимость, а значит, и они какое-то время будут оставаться под государственным контролем. Государство и госкомпании являются крупными собственниками земли, которая далеко не всегда до конца юридически оформлена, и прежде чем ее продать, надо будет выделить ее из госкомпаний и подготовить к продаже.
Сегодня за управление имуществом отвечают и президент, и правительство, и отдельные ведомства. При этом никто из них не заинтересован в результате. Российской Федерации все равно, сколько стоит «Роснефть», «Газпром» или банк ВТБ.
В России давно не было содержательной дискуссии о необходимости и скорости приватизации на современном этапе, поэтому даже в случае прихода к власти нового президента и действительно реформаторского правительства некоторое время управление активами останется в руках государства. Более того, ряд активов — например, «Росатом», «Транснефть», весьма существенная часть РЖД, газотранспортная система (после разделения «Газпрома» на добычу и транспортировку), возможно, «Роснефть» (посмотрите на норвежскую «Статойл») — могут остаться в руках государства надолго.
Другие активы, например Объединенную авиастроительную компанию, Объединенную судостроительную компанию, «Ростех», банки, не удастся быстро продать при всем желании: в нынешнем виде у большинства из них отрицательная стоимость, а значит, и они какое-то время будут оставаться под государственным контролем. Государство и госкомпании являются крупными собственниками земли, которая далеко не всегда до конца юридически оформлена, и прежде чем ее продать, надо будет выделить ее из госкомпаний и подготовить к продаже.
Сегодня за управление имуществом отвечают и президент, и правительство, и отдельные ведомства. При этом никто из них не заинтересован в результате. Российской Федерации все равно, сколько стоит «Роснефть», «Газпром» или банк ВТБ.
Ни премьер-министр, ни вице-премьер, подписывающий директивы, ни чиновники, заседающие в советах директоров, не заинтересованы в повышении капитализации госкомпаний. От этого не зависит ни их карьера, ни их материальное благополучие.
Впрочем, и контракт менеджмента (и его продление) этих компаний не зависят от успехов на рынке.
На взгляд авторов этой идеи, Пенсионный фонд лучше всех подходит на роль управляющего госактивами. Конечно, это не тот ПФР, который мы видим сегодня, а абсолютно новая организация, с новым мандатом и, самое главное, с новыми людьми. По сути дела, ПФР должен превратиться в инвестиционный фонд, задача которого —максимизировать доход от находящихся в управлении фонда госактивов и за счет полученных средств добиться увеличения размера выплачиваемых пенсий. Максимизация дохода может быть достигнута путем давления на менеджмент госкомпаний как в пользу сокращения расходов и повышения дивидендных выплат, так и в пользу повышения капитализации.
Доход от управления активами должен стать одной из составных частей бюджета ПФР. Его роль может быть исключительно важной в ближайшие 20 лет — именно в период до 2040 года произойдут серьезные изменения в структуре населения России, когда доля пенсионеров будет расти, а доля работающих — сокращаться. Если оставить все как есть, то уже весьма скоро государство снова (если предположить, что в 2019–2020 гг. правительству удастся сочинить очередную пенсионную реформу) встанет перед вопросом, что делать: сокращать пенсии, увеличивать налоги, повышать пенсионный возраст или секвестировать расходы бюджета ради увеличения дотаций ПФР.
Таким образом, ПФР должен перестать собирать пенсионные взносы (с этим прекрасно справится налоговая служба). Он должен главным образом стать фондом по управлению активами, в том числе теми, что сейчас находятся в Фонде национального благосостояния, с целью генерировать доход. ПФР будет проводить конкурсы по выбору руководителей госкомпаний, будет отбирать кандидатов для работы в советах директоров, ставя перед ними вполне понятные задачи. Вполне вероятно, что ПФР будет заключать соглашения с другими инвестиционными фондами или банками, передавая им часть активов в управление, — особенно это будет касаться денежных средств, поскольку построение своего собственного казначейства станет избыточно дорогой роскошью.
Именно ПФР будет решать, какие из активов и когда лучше продать и по какой процедуре; при этом законом, безусловно, может быть утвержден перечень активов, не подлежащих приватизации. Руководство ПФР должно будет утверждаться одной из палат российского парламента и отчитываться перед ним. При этом ни одно решение об увеличении пенсий в стране не может быть принято без согласия ПФР, который будет оценивать и передавать в правительство и парламент среднесрочный прогноз доходов фонда и пенсионных обязательств.
Главное возражение против такой идеи, которое мне доводилось слышать, сводилось к следующему: откуда вы взяли, что такая система управления госактивами будет хорошей? Ответ простой: систему хуже существующей придумать очень сложно. Система, в которой управлением (в свободное от основной работы время) занимаются чиновники и менеджеры, которых подыскивают среди родных и знакомых, не может быть эффективной, что мы все хорошо видим. В 2008–2012 гг. в России была предпринята попытка заменить в советах директоров госчиновников на независимых директоров. Даже с учетом того, что та попытка была куцей (государство всегда оставляло за собой возможность выписывать обязательные для исполнения директивы по голосованию по любому вопросу, самое главное — по назначению гендиректора), в ряде госкомпаний сформировались вполне работоспособные и эффективно функционировавшие советы.
На взгляд авторов этой идеи, Пенсионный фонд лучше всех подходит на роль управляющего госактивами. Конечно, это не тот ПФР, который мы видим сегодня, а абсолютно новая организация, с новым мандатом и, самое главное, с новыми людьми. По сути дела, ПФР должен превратиться в инвестиционный фонд, задача которого —максимизировать доход от находящихся в управлении фонда госактивов и за счет полученных средств добиться увеличения размера выплачиваемых пенсий. Максимизация дохода может быть достигнута путем давления на менеджмент госкомпаний как в пользу сокращения расходов и повышения дивидендных выплат, так и в пользу повышения капитализации.
Доход от управления активами должен стать одной из составных частей бюджета ПФР. Его роль может быть исключительно важной в ближайшие 20 лет — именно в период до 2040 года произойдут серьезные изменения в структуре населения России, когда доля пенсионеров будет расти, а доля работающих — сокращаться. Если оставить все как есть, то уже весьма скоро государство снова (если предположить, что в 2019–2020 гг. правительству удастся сочинить очередную пенсионную реформу) встанет перед вопросом, что делать: сокращать пенсии, увеличивать налоги, повышать пенсионный возраст или секвестировать расходы бюджета ради увеличения дотаций ПФР.
Таким образом, ПФР должен перестать собирать пенсионные взносы (с этим прекрасно справится налоговая служба). Он должен главным образом стать фондом по управлению активами, в том числе теми, что сейчас находятся в Фонде национального благосостояния, с целью генерировать доход. ПФР будет проводить конкурсы по выбору руководителей госкомпаний, будет отбирать кандидатов для работы в советах директоров, ставя перед ними вполне понятные задачи. Вполне вероятно, что ПФР будет заключать соглашения с другими инвестиционными фондами или банками, передавая им часть активов в управление, — особенно это будет касаться денежных средств, поскольку построение своего собственного казначейства станет избыточно дорогой роскошью.
Именно ПФР будет решать, какие из активов и когда лучше продать и по какой процедуре; при этом законом, безусловно, может быть утвержден перечень активов, не подлежащих приватизации. Руководство ПФР должно будет утверждаться одной из палат российского парламента и отчитываться перед ним. При этом ни одно решение об увеличении пенсий в стране не может быть принято без согласия ПФР, который будет оценивать и передавать в правительство и парламент среднесрочный прогноз доходов фонда и пенсионных обязательств.
Главное возражение против такой идеи, которое мне доводилось слышать, сводилось к следующему: откуда вы взяли, что такая система управления госактивами будет хорошей? Ответ простой: систему хуже существующей придумать очень сложно. Система, в которой управлением (в свободное от основной работы время) занимаются чиновники и менеджеры, которых подыскивают среди родных и знакомых, не может быть эффективной, что мы все хорошо видим. В 2008–2012 гг. в России была предпринята попытка заменить в советах директоров госчиновников на независимых директоров. Даже с учетом того, что та попытка была куцей (государство всегда оставляло за собой возможность выписывать обязательные для исполнения директивы по голосованию по любому вопросу, самое главное — по назначению гендиректора), в ряде госкомпаний сформировались вполне работоспособные и эффективно функционировавшие советы.
Разумное госуправление госактивами существует. Такая практика отлично зарекомендовала себя в Сингапуре, Норвегии, Китае, Катаре, Дубае.
Несомненно, дьявол — в деталях. И еще предстоит ответить на множество вопросов о том, как будет работать новая схема, какой должна быть система мотивации для руководства ПФР и для членов советов директоров. Возможно, кто-то сможет предложить иные варианты решения проблем, обозначенных выше, которые окажутся проще и/или эффективнее. Но хорошо понятно одно: оставить нетронутым то, что есть сегодня, нельзя. Нынешняя система ведет к последовательной деградации активов, находящихся в госсобственности, а значит, к снижению уровня жизни простых россиян.
